Die EU schließt Verträge mit leeren Seiten
Neue Handelsabkommen wirken der regionalen Integration im Süden entgegen
Die EU-Kommission hat bis Ende 2007 mit einem Teil der EU-assoziierten Länder Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP-Staaten) neue Handelsabkommen geschlossen. Die Vereinbarungen sind jedoch teilweise vorläufig.
Ursprünglich wollte die Kommission noch 2007 mit allen sechs regionalen Gruppen der 79 AKPStaaten Wirtschaftspartnerschafts- Abkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs) schließen, die neben Zoll- und Handelsregeln auch Investitionsschutz, Patentschutz und Marktzugangsregeln für Dienstleistungsanbieter umfassen sollten. Sie sollten die Zoll- und Handelspräferenzen der EU für die 79 AKP-Staaten ersetzen, da diese nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation WTO vereinbar sind und von ihr nur befristet bis Ende 2007 genehmigt waren.
Von den sechs EPAs ist nur eines zu Stande gekommen,das mit der karibischen Staatengruppe CARIFORUM, der 15 Staaten angehören. Es erweist sich bei näherem Hinsehen in wichtigen Teilen als leere Hülse. Beide Seiten haben am 16. Dezember einen Text unterzeichnet, der in mehreren Abschnitten nur blanke Seiten enthielt. Eine Generalklausel, man werde bis Ende dieses Jahres weiterverhandeln, soll das formal abdecken. Von den CARIFORUM-Ländern war eines nicht vertreten, und zwei haben sich so gewichtige Ausnahmen vorbehalten, dass an ihrer späteren Zugehörigkeit zu dieser regionalen EPA-Gruppe starke Zweifel angebracht sind.
Noch zweifelhafter ist der von der Kommission gefeierte Abschluss von weiteren acht Interims-EPAs mit insgesamt 20 Ländern. Fünf der Abkommen sind rein bilaterale Handelsverträge: mit der Elfenbeinküste, Fidji, Ghana, Kamerun und Papua-Neuguinea. Die 20 Länder des östlichen und südlichen Afrika (Eastern and Southern Africa, ESA), die nach dem Willen der EU-Kommission ursprünglich als eine Region ein EPA schließen sollten, haben nun zwei getrennte EPAs abgeschlossen, denen je fünf Länder beigetreten sind. Die Zusammensetzung der einen Gruppe ist merkwürdig, sie besteht aus Simbabwe und den Inselstaaten im Indischen Ozean (Komoren, Seychellen, Mauritius und Madagaskar). Dem Abkommen mit der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC) gehören nur fünf der 15 SADC-Mitglieder an. Aus dieser Gruppe können vier Staaten – Botswana, Lesotho, Swasiland und demnächst auch Mosambik – als Mitglieder der Südafrikanischen Zollunion SACU eigentlich überhaupt keinen zollwirksamen Vertrag umsetzen, wenn er nicht in der SACU im Konsens gebilligt wird.
Das EPA mit der Region Zentralafrika ist nicht zustande gekommen, und der Wirtschaftsverbund der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) lehnte noch am 17. Dezember einen EPA-Abschluss förmlich ab, ebenso wie vorher die Gruppe der 15 pazifischen AKP-Inselstaaten. Kurz: Das vorgebliche Ziel der EU, mit den EPAs die regionale Integration zu fördern, wurde auf diese Weise ad absurdum geführt.
Zudem wird der Export von weiterverarbeiteten Waren und damit der Übergang zu mehr Wertschöpfung im Süden weiter erschwert. Ein Grund dafür ist die Aufsplitterung der Handelsregeln zwischen Ländern mit unterschiedlichen EPAs sowie zwischen diesen und solchen außerhalb der Abkommen. So gelten nun für die 31 Kakao exportierenden AKP-Länder etwa 60 verschiedene EU-Zolltarife für Kakao je nach dessen Verarbeitungsgrad. Über 90 Prozent des AKP-Kakaos werden allerdings weiter als Bohnen oder (nach der ersten Verarbeitungsstufe) als Pulver zollfrei in die EU importiert – wie alle Rohstoffe.
Ein zweiter Grund sind die in jedem Vertrag anders ausgehandelten und zum Teil noch strittigen Ursprungsregeln für verarbeitete Waren. Sie bestimmen, wie viele Vorprodukte höchstens aus welchen anderen Ländern stammen dürfen, damit das Endprodukt in den Genuss der Zollerleichterung kommt. Der britische Schoko-Konzern Cadbury hat zum Beispiel bereits das Vorhaben aufgegeben, in Südafrika einige seiner Riegel zu produzieren, nachdem 2002 der Freihandelsvertrag der EU mit Südafrika die Kumulierung von Wertanteilen aus AKP-Kakaobohnen und aus der Verarbeitung in Südafrika nicht zugelassen hatte – die Riegel wären in der EU um ein Fünftel teurer geworden als bei der Produktion in England.
Die Verhandlungsführung der Kommission sei „eine einzige Katastrophe“, urteilte Thijs Berman, einer der Vorsitzenden im Entwicklungsausschuss des EU-Parlaments. Er habe „außerhalb der Kommission niemanden getroffen, der auch nur ein gutes Wort zu den EPAs übrig“ hätte. Das könnte Folgen haben, schließlich müssen die Texte von den EU-Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Die Außenminister, die am 13. Dezember im EU-Ministerrat eine Übergangsregelung verabschiedet haben, die der Kommission die Vorlage der EPAs bei der WTO erlaubt und sie zu weiteren Aushandlungen mandatiert, hatten einige der Texte nur unvollständig oder gar nicht sehen können. Die Kommission verweigert auch der Öffentlichkeit jede Einsicht. Zugleich forderte sie aber das Netzwerk EUROSTEP auf, die Entwurfstexte, die diese nichtstaatliche Organisation ergattert hatte, aus dem Internet zu nehmen, denn selbst Kommissionsbeamte würden sich darauf beziehen.
Das Vertrags-Chaos wirkt sich auch auf die Länderplanung des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) aus, der für Hilfe an AKP-Staaten bereit steht. Im EEF für die Jahre 2008- 2013 sind erhebliche Anteile – je nach Land bis zu einem Viertel – für die Unterstützung von regionaler Kooperation vorgesehen, eben mit Blick auf die EPAs. Hier ist die EZAbteilung der Kommission nun kräftig in Verzug; bisher liegen nur Entwürfe für 44 der 76 zu erstellenden „Strategischen Länder-Papiere“ vor.
Fraglich ist schließlich, ob die Konstruktion aus Interimsverträgen in der WTO Bestand hat. Kern des Problems ist die Reziprozität: Die EU darf den AKP-Staaten nur dann bessere Handelsbedingungen einräumen als anderen Entwicklungsländern, wenn dies im Rahmen von Freihandelszonen geschieht, und in diesen müssen Zoll- und andere Handelsvorteile gegenseitig gelten. Dies war mit den Zollbefreiungen und Quoten unter dem Cotonou-Vertrag für Einfuhren der EU aus den AKPLändern nicht der Fall: Die armen Länder wurden nicht verpflichtet, ihre eigenen, oft sehr hohen Einfuhrzölle entsprechend zu senken. Die Frage ist, ob in der Welthandelsorganisation anerkannt wird, dass die Interim-EPAs tatsächlich eine Zusage und Zeitpläne für eine hinreichende Reziprozität enthalten. Das britische regierungsnahe Übersee-Institut ODI (Overseas Developement Institute) hat ermittelt, dass die vom britischen EU-Kommissar Mandelson gefeierten EPA-Abschlüsse keine „substanziellen“ Veränderungen in den gesamten Zollpositionen der jeweiligen EPA-Partner der Eropäischen Union enthielten. Das bedeutet, dass Mandelson und die Kommission das WTO-Ziel der tatsächlichen Liberalisierung verfehlt hätten.
Heimo Claasen
