In Brasilien helfen Sozialprogramme die Ungleichheit zu verkleinern

Von Gilberto Calcagnotto

Brasilien ist eines der Länder, in denen die Einkommen am stärksten auseinander klaffen. Die soziale Kluft wird jedoch kleiner. Dazu hat die Eindämmung der Inflation beigetragen, entscheidend aber waren neue Sozialtransfers. Sie aufrecht zu erhalten wird aber Wirtschaftswachstum erfordern.

Die brasilianische Regierung feiert den Rückgang der extremen Armut und Einkommensungleichheit als ein Wunderwerk ihrer Politik – begonnen vom Vorgänger der gegenwärtigen Regierung Lula, aber von dieser perfektioniert. Das renommierte staatliche Wirtschafts- und Sozialforschungsinstitut IPEA stützt das mit Statistiken und Korrelationsberechnungen. Sie zeigen einen Rückgang des Gini-Indexes und bringen ihn unter anderem in Verbindung mit der Verbesserung der Bildungsindikatoren, gezielteren und wirksameren Einkommenstransfers an arme Haushalte und der Erhöhung der Real- und Mindestlöhne. Das IPEA leugnet nicht, dass sich bereits die Eindämmung der Inflation in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre günstig auf die Einkommensverteilung ausgewirkt hat. Für das gegenwärtige Tempo beim Rückgang der Ungleichheit, der mit relativ langsamem Wirtschaftswachstum einhergeht, sei das aber nicht relevant.

Die Statistik zeigt allerdings nur die Einkommensverteilung unter den abhängig Beschäftigten, da sich die empirischen Erhebungen des Brasilianischen Statistischen Bundesamtes IBGE vorwiegend auf den Lohnsektor beziehen. Stärker als die Löhne sind jedoch die Gewinne gestiegen, allerdings sind die Daten dazu nur bis 2003 erfasst. Selbst innerhalb des Lohnsektors sind zudem im Übrigen die ärmsten zehn Prozent der Bevölkerung leer ausgegangen.

Der Rückgang der Einkommensungleichheit in Brasilien ist weder ein Wunder noch unumkehrbar. Ein übliches Maß der Ungleichheit ist der Gini-Index; er liegt zwischen dem theoretischen Wert 0, bei dem eine Person das gesamte Volkseinkommen erhält, und 100 Prozent, bei dem alle das gleiche erhalten. Der Index zeigt in Brasilien eine langjährige Tendenz zur Abnahme der Einkommensungleichheit an. Mit einem Rückgang um 4,6 Prozent zwischen 2001 und 2005 zählt Brasilien weltweit zu den Ländern, die ihre Ungleichheit am schnellsten korrigieren. Der Trend hat sich insbesondere seit 2003, nach dem Amtsantritt von Präsident Lula, beschleunigt.

Die Grafik zeigt, dass der Rückgang der Einkommensungleichheit bereits in den letzten sieben Jahren des Militärregimes (1977-1985) eingesetzt hat. Im folgenden Jahrzehnt, dem ersten der Zivilregierung, schwankte die Einkommensverteilung stark. In dieser Phase gab es mehrere und nur kurzzeitig erfolgreiche Stabilisierungspläne für die Wirtschaft, die Inflation schnellte von rund 80 Prozent 1980 auf über 1500 Prozent 1990 hoch. Mit dem Plano Real von 1994 und der gleichnamigen Währung begann dann eine strikte und erfolgreiche Inflationsbekämpfung. Sie ließ von 1995 bis 2000 nur geringen sozialpolitischen Spielraum, die Einkommensungleichheit stagnierte auf hohem Niveau.

Mit Erreichen der Währungsstabilität wurde allerdings ein wichtiger Faktor der Einkommensungleichheit ausgeräumt: die so genannte „Inflationssteuer“, die vor allem die Armen belastete, die nicht über Bargeldreserven verfügten, die zu inflationsgeschützten Bankeinlagen hätten gemacht werden können. Die Bezieher höherer Einkommen konnten das und profitierten so von einer Art negativer Inflationssteuer.Dadurch verschärfte sich die Einkommensungleichheit in Zeiten galoppierender Inflation zusätzlich. Seit 2000 tendiert jedoch die jährliche Inflationsrate nach einem Spitzenwert im Wahljahr 2002 zu rund fünf Prozent. S

eit 2000 begann die Einkommensungleichheit erneut zu schrumpfen. Die ärmere Hälfte der Bevölkerung erhielt einen wachsenden Anteil am Gesamteinkommen aller Haushalte (er stieg von 12,5 Prozent auf 14,1 Prozent 2005), während der entsprechende Anteil des reichsten Zehntels von 47,2 auf 45,1 Prozent sank. Dank der schrumpfenden Kluft zwischen Arm und Reich geht die Anzahl von in Armut und extremer Armut lebenden Menschen zurück: In extremer Armut, das heißt von monatlich weniger als umgerechnet 46,74 Euro (Stand Januar 2008),mussten 1992 noch 35,2 Prozent der Bevölkerung leben. Der Anteil fiel bis 2003 auf 28,2 Prozent und von 2003-2005 noch schneller auf 22,8 Prozent der Bevölkerung,was allerdings einer absoluten Zahl von etwa 38 Millionen Menschen entspricht.

Das Erstaunliche an dieser Entwicklung ist, dass sie in den vergangenen Jahren unter Bedingungen eines äußerst niedrigen Pro-Kopf-Wirtschaftswachstums stattfand. Das Einkommen wurde also praktisch aus der Substanz umverteilt. Brasiliens Wirtschaft expandierte jährlich durchschnittlich um nur 2,9 Prozent zwischen 2000 und 2005,während das Bevölkerungswachstum bei 1,4 Prozent lag. Erfreuliche Entwicklungen helfen, dieses Phänomen zu erklären. Sie sind teils der Politik, teils der dynamischen Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft geschuldet.

Erstens sind die Bildungsvoraussetzungen für die angebotenen Arbeitsplätze seit 1995 ebenso gestiegen wie das Qualifizierungsniveau der Arbeitsuchenden. Daraus ergaben sich zwei gegenläufige Tendenzen: Die eine in Richtung auf höhere Löhne für solche bisherigen Niedriglohnbezieher, die es schafften, sich höher zu qualifizieren; die andere in Richtung auf niedrigere Löhne für Höherqualifizierte, da das Angebot an gut ausgebildeten Arbeitskräften wuchs. Damit schrumpfte die von Bildungsunterschieden bedingte Einkommensungleichheit. Das erklärt laut IPEA schätzungsweise ein Zehntel des Rückgangs der Einkommensungleichheit zwischen 2001 und 2004. Weitere fünf Prozent gehen auf das Konto der seit 2001 stark gesunkenen Unterschiede im Bildungsstand der Arbeitskräfte.

Zweitens sind zwischen 2001 und 2004 in Bezug auf den Arbeitsmarkt die regionalen Unterschiede zwischen Metropolen und Hinterland sowie zwischen großen und kleinen Kommunen geschrumpft. Nach Schätzungen des IPEA wäre der Abbau der Einkommensungleichheit ohne diesen Faktor zehn Prozent geringer ausgefallen als beobachtet.

Drittens waren nach Schätzungen des IPEA direkte Einkommenstransfers vom Staat an seine pensionierten oder verrenteten Bediensteten sowie an sozial schwache Einkommensschichten der wichtigste Einzelfaktor für den Rückgang der Ungleichheit. Zu den gezielten Sozialprogrammen zählen das Programm „Dauerhafte Unterstützungsleistung“ und das „Familien- Stipendium“ (zunächst bekannt als Null-Hunger- Programm).Unterstützung in Form einer Rente in Höhe des Mindestlohns (Anfang 2008 lag er bei monatlich umgerechnet 146,78 Euro) erhalten Körperbehinderte und Personen, die 65 und älter sind und deren Familieneinkommen pro Kopf weniger als ein Viertel des Mindestlohnes beträgt. Das Familienstipendium von 18 bis 112 Real pro Monat (6,93 bis 46,27 Euro) wird an Familien mit einem Pro-Kopf-Einkommen unter der Grenze der extremen Armut (umgerechnet 46,74 Euro) gezahlt unter Bedingungen wie der, dass sie ihre Kinder in die Schule und zum Arzt schicken. Insgesamt haben diese Programme ein Drittel zur Reduzierung der Einkommensungleichheit beigetragen. Das IPEA betont, dass die Wirkung beider Sozialprogramme mehr darin begründet ist, dass mehr Menschen einbezogen wurden als in der Erhöhung der Einzelleistungen.

Viertens hat die Kaufkraft des jährlich neu festgesetzten gesetzlichen Mindestlohns seit 2003 erheblich zugenommen. Rund ein Fünftel aller beschäftigten Arbeitnehmer erhält nicht mehr als den Mindestlohn, und die Anpassung der Renten im staatlichen Rentensystem richtet sich an der des Mindestlohns aus. Zusätzliche Bedeutung für die Korrektur der ungerechten Einkommensverteilung erhält der Mindestlohn, weil ein erheblicher Teil der in den vergangenen Jahren geschaffenen Arbeitsplätze mit einem Betrag nahe dem Mindestlohn vergütet wird.

Betrachtet man aber anstelle der Einkommensverteilung zwischen den Personen die zwischen Löhnen und Gewinnen, dann relativiert sich die Bedeutung des Rückgangs der Ungleichheit beim Pro-Kopf-Familieneinkommen sehr stark. Denn gerade in den praktisch inflationsfreien Jahren 1994 bis 2003 hat sich die Einkommensverteilung zwischen Unternehmen, Staat und Arbeitnehmern ganz einseitig zu Gunsten des Kapitals (plus 22,3 Prozent) sowie des Staates (immerhin plus 2,8 Prozent) und zu Lasten der Arbeit (minus 1,5 Prozent) entwickelt. Damit verengt sich der Verteilungsspielraum innerhalb des Lohnsektors ganz enorm. 2003 entfielen rund 45 Prozent des Gesamteinkommens auf Gewinne; 1995 waren es erst etwa 33 Prozent. Für Löhne und den Staat blieben nur noch 32 bzw. 23 Prozent (1995 waren es noch 44 bzw. 24 Prozent).

Die Diskussion über den Rückgang der Ungleichheit in Brasilien wird sicher anhalten. Gewichtige Argumente sprechen für die Ansicht, dass der Nationalstaat hier selbst unter den erschwerten Bedingungen der Globalisierung politisch steuern kann. An guten Gegenargumenten und Relativierungen besteht aber ebenfalls kein Mangel. Auf jeden Fall bleibt den Sozialpartnern in Brasilien ein enormer (Ver-)Handlungsbedarf. Bei der Verringerung der Einkommensungleichheit und Armut muss das wirtschaftlich führende Land Lateinamerikas noch zwanzig Jahre sein weltweit überdurchschnittliches Tempo beibehalten, um nur das Gerechtigkeitsniveau von Ländern mit vergleichbarem Entwicklungsstand einzuholen. Ohne selbstgetragenes und ausgleichendes Wirtschaftswachstum werden die Sozialprogramme kaum zu halten sein.

Dabei ist es ein schlechtes Omen, dass ausgerechnet die untersten zehn Prozent der brasilianischen Einkommensbezieher 2003, im Jahr des Übergangs zur neuen, von den Armen stürmisch begrüßten Regierung Lula vom Einkommenszuwachs ausgeschlossen blieben: Deren Einkommen fiel damals um 14,9 Prozent. Das überdurchschnittliche Wachstumstempo (rund 8,1 Prozent) ihrer Einkommen zwischen 2003 und 2005 reichte nicht einmal aus, um den letzten Jahreswert der Vorgängerregierung zu erreichen.

Literatur
Dedecca, Claudio (2007): A Redução da Desigualdade no Brasil: uma estratégia complexa. In: Ricardo Paes de Barros, Miguel Nathan Foguel, Gabriele Ulyssea (Hg.): Desigualdade de Renda no Brasil: uma análise da queda recente. IPEA, 209-330.

Neri, Marcelo (2007): Pobreza e políticas sociais na década da redução da desigualdade. In: NUSO – Nueva Sociedad, Oktober, S. 53-75 (www.nuso.org).

IPEA (2007): Notat técnica. Sobre a recente Queda da Desigualdade de Renda no Brasil. In: Ricardo Paes de Barros, Miguel Nathan Foguel, Gabriele Ulyssea (Hg.): Desigualdade de Renda no Brasil: uma análise da queda recente. IPEA, S. 18-85.

Gilberto Calcagnotto
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter für Brasilien-Studien am GIGA Institut für Lateinamerika-Studien in Hamburg und war dort bis März 2007 Mitglied im Forschungsschwerpunkt „Transformation in der Globalisierung/ Forschungsgruppe zur Armutsreduzierung“.

welt-sichten 1-2008