Seit seiner Unabhängigkeit ist Pakistan immer wieder Zerreiß­proben ausgesetzt

Von Christian Wagner

Mehr als sechzig Jahre nach der Staatsgründung ist die Lage in Pakistan gekennzeichnet von Kämpfen der Armee mit militanten Islamisten, Aufstandsbewegungen in den Provinzen sowie wachsenden Protesten der Zivilgesellschaft. Diese Konflikte spiegeln Geburtsfehler des Staates, die bis heute nachwirken.

Pakistan entstand 1947, als Britisch-Indien unabhängig wurde. Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts hatte der Indische Nationalkongress für die Unabhängigkeit von Großbritannien gekämpft und einen gemeinsamen Staat für alle Religions-, Stammes- und Sprachgruppen des indischen Subkontinents gefordert. Doch angesichts gewaltsamer Ausschreitungen zwischen Hindus und Muslimen fürchtete die indische Muslim-Liga, dass die Muslime als Minderheit in einem unabhängigen Staat von den Hindus dominiert würden. Sie entwickelte deshalb ab 1940 eine Zwei-Nationen-Theorie. Danach waren Hindus und Muslime aufgrund ihrer unterschiedlichen Religionen und Traditionen eigenständige Nationen, die das Recht auf einen jeweils eigenen Staat hätten.

Bei den Verhandlungen über die Unabhängigkeit konnte sich Mohammed Ali Jinnah, der Vorsitzende der Muslim-Liga, gegen Mahatma Gandhi und Jawaharlal Nehru vom Indischen Nationalkongress durchsetzen. Die muslimischen Mehrheitsgebiete im Westen und Osten Britisch-Indiens wurden zum neuen Staat Pakistan zusammengefasst. Die beiden Landesteile lagen allerdings über 1500 Kilometer voneinander entfernt.

Am 14. August 1947 erhielt Pakistan die Unabhängigkeit, am 15. August 1947 folgte die Gründung der Indischen Union. Die Aufteilung Britisch-Indiens löste eine der größten „Völkerwanderungen“ der Neuzeit aus: Rund 15 Millionen Hindus, Sikhs und Muslime verließen ihre Heimat, um sich im jeweils anderen der beiden neuen Staaten niederzulassen. Die Umsiedlungen wurden begleitet von blutigen Ausschreitungen und Massakern religiöser Fanatiker, bei denen rund 500.000 Menschen getötet wurden.

Die innenpolitische Entwicklung Pakistans wird seit dem Putsch von General Ayub Khan 1958 vom Militär bestimmt. Das Land begann sich zu einem „Garnisonsstaat“ zu entwickeln, in dem das Militär die entscheidende innen- und außenpolitische Rolle spielt. Der seit der Staatsgründung schwelende Konflikt mit Indien über Kaschmir, der bis heute vier Kriege zur Folge hatte, festigte die innenpolitische Position der Armee.

Kaschmir und die Feindschaft zu Indien bilden bis heute vermutlich das wichtigste identitätsstiftende Band für die pakistanische Gesellschaft mit ihren politischen, sozialen, religiösen und ethnischen Spannungen. Die vermeintlich permanente Bedrohung von Seiten Indiens rechtfertigte die hohen Aufwendungen für Rüstung, die zum Teil mehr als 30 Prozent der Regierungsausgaben ausmachten. In Reaktion auf die Niederlage 1971, als sich Ostpakistan mit indischer Hilfe als neuer Staat Bangladesch für unabhängig erklärte, entwickelte Pakistan ein eigenes Kernwaffenprogramm, um seine konventionelle Unterlegenheit auszugleichen. Das Programm blieb eine exklusive Domäne des Militärs.

General Zia-ul-Haq, der 1977 den ersten gewählten Premierminister Bhutto verhaften und ihn 1979 hinrichten ließ, verlagerte die Machtbefugnisse vom Premierminister auf den Präsidenten. Sein Tod bei einem Flugzeugabsturz 1988 leitete die zweite Phase der Demokratie ein, die jedoch mit dem Putsch von General Musharraf im Oktober 1999 nach elf Jahren wieder endete. Musharraf war bis zum November 2007 gleichzeitig Armeeoberbefehlshaber und Staatspräsident. Unter seiner Führung entwickelte sich Pakistan zu einer Kasernenhofdemokratie, in der das Militär die politischen Rahmenbedingungen für die Demokratie setzt.  Der 2004 eingerichtete nationale Sicherheitsrat garantierte dem Militär eine Mitsprache bei allen wichtigen politischen Entscheidungen. Die Streitkräfte bauten ihre wirtschaftliche Stellung aus und sind mittlerweile das größte Transportunternehmen und der größte Landbesitzer in Pakistan.

Mit der Verhängung des Ausnahmezustands am 3. November 2007 und der Absetzung des Obersten Gerichts schaltete Präsident Musharraf die letzte zivile Kontrollinstanz aus. Zwar sprach sich der neue Armeechef Ashfaq Kiyani Ende 2007 für einen Rückzug des Militärs aus der Politik aus. Doch das dürfte die innenpolitische Machtstellung der Streitkräfte nicht in Frage stellen.

Die Religion war zwar ausschlaggebend für die Gründung Pakistans, doch von Beginn an gab es Spannungen über die Frage, welche Rolle sie im Staat spielen sollte. Die Elite der Muslim-Liga und die aus Nordindien eingewanderten Mohajirs wollten einen modernen, liberalen muslimischen Staat errichten. Die Paschtunen und Belutschen dagegen waren eher von ihrem traditionellen Stammesrecht und die muslimischen Bengalen in Ostpakistan stärker von hinduistischen Traditionen geprägt. Neben der Religion gab es auch andere Ursachen für Spannungen zwischen den ethnischen Gruppen in den beiden Landesteilen, die die innenpolitische Entwicklung bestimmten.

Die politische und militärische Elite befand sich in Westpakistan, wo Minderheiten wie die Belutschen, Sindhis und Paschtunen eine größere Eigenständigkeit gegenüber der Mehrheit der Pandschabis forderten. Die Bevölkerungsmehrheit der Bengalen lebte hingegen im Osten und beanspruchte eine größere kulturelle und politische Autonomie gegenüber dem Westteil.

Die ersten freien Wahlen 1970 machten den Bruch zwischen beiden Landesteilen deutlich. Die ostpaki­stanische Awami-Liga errang eine klare Mehrheit, doch die politische Elite des Westens war nicht bereit, ihre Macht aufzugeben. Der Führer der Awami-Liga, Mujibur Rahman, wurde im März 1971 verhaftet und die pakistanische Armee begann, die Proteste der bengalischen Opposition gewaltsam niederzuschlagen. Der anschließende Bürgerkrieg, der nach der militärischen Intervention Indiens zur Unabhängigkeit Ostpakistans und zur Gründung Bangladeschs führte, war auch eine politische und ideologische Niederlage, denn die Vision Jinnahs von einem eigenen Staat für die Muslime war damit gescheitert.

Zur Stärkung der nationalen Identität propagierte Zulfikar Ali Bhutto, der erste gewählte Regierungschef (West-)Pakistans, sein Konzept eines islamischen Sozialismus, um die staatliche Einheit mittels der Religion zu stärken. 1974 verbot er die Religionsgemeinschaft der Ahmadiyyas (diese Glaubensrichtung sehen viele Muslime als häretisch an), die hochrangige Posten in der Armee und Verwaltung innehatten.

Die Spannungen zwischen den Volksgruppen blieben aber bestehen. Der Pandschab umfasst etwa 60 Prozent der Bevölkerung, und die Pandschabis haben in vielen Bereichen von Staat, Armee und Wirtschaft bis heute ein Übergewicht. Das Fehlen föderaler Mechanismen im Verhältnis zwischen Provinzen und Zentralregierung führte wiederholt zu Autonomiebewegungen im Sindh und in der paschtunischen Nordwest-Grenzprovinz. Mitte der 1970er Jahre schlug die Armee einen Aufstand in Belutschistan mit militärischen Mitteln nieder. Seit einigen Jahren ist der Konflikt zwischen der Zentralregierung und Stämmen in Belutschistan wieder entflammt. Diese wehren sich weiterhin gegen die Ausbeutung der Rohstoffe ihrer Provinz und die Vernachlässigung seitens der Regierung in Islamabad.

Als Gegengewicht zu den ethnischen Nationalismen, die die Gründungsidee Pakistans in Frage stellten und 1971 zur Abspaltung Ostpakistans führten, sowie zur Legitimation seines eigenen Regimes betrieb General Zia-ul-Haq nach seinem Putsch 1977 eine Politik der Islamisierung. 1980 wurde der „Federal Shariat Court“ eingerichtet, um über die Vereinbarkeit von weltlichem und religiösem Recht zu wachen. Trotz ihrer rechtlichen Gleichstellung werden Frauen infolge der Ausübung islamischen Rechts diskriminiert. Im Rahmen der Scharia wurden in den 1980er Jahren der Tatbestand der Blasphemie in das Strafrecht sowie eine Reihe weiterer Diskriminierungen von Andersgläubigen eingeführt. So müssen zur Darstellung eines Sachverhalts vor Gericht doppelt so viel Nichtmuslime wie Muslime aussagen. 1988 erhielt die Scharia den Status des obersten Rechts in der Verfassung.

Auch außenpolitisch kam die Politik der Islamisierung unter Zia-ul-Haq zum Tragen. Im Kampf gegen die sowjetische Besetzung Afghanistans wurde das pakistanisch-afghanische Grenzgebiet ab 1980 zum wichtigsten Ausbildungs- und Rückzugsgebiet der islamistischen Kämpfer, der Mudschaheddin. Der pakistanische Geheimdienst ISI bildete sie aus, die USA und Saudi-Arabien lieferten Ausrüstung und Geld. Die umfangreiche militärische und wirtschaftliche Unterstützung der USA nach 1981 stärkte Zias Regime und festigte die Macht des Militärs.

Nach dem Abzug der Sowjetunion aus Afghanistan 1988/89 nutzte die pakistanische Militärführung diese Infrastruktur für ihre eigenen Ziele. Zum einen schleuste der ISI ehemalige Mudschaheddin nach Kaschmir ein und unterstützte damit den Aufstand der Kaschmiris gegen die indische Regierung. Zum anderen förderte Pakistan ab Anfang der 1990er Jahre im afghanischen Bürgerkrieg die Taliban, die schließlich 1996 die Macht in Kabul übernahmen. Die pakistanische Militärführung hoffte, durch die Kontrolle Afghanistans strategische Tiefe für einen zukünftigen Konflikt mit Indien zu erlangen. Mit der Förderung islamistischer Gruppen unter den Kaschmiris und Paschtunen wollte sie zugleich dem ethnischen Nationalismus in beiden Gruppen begegnen.

Die Probleme der demokratischen Entwicklung zeigen sich unter anderem daran, dass die ersten freien Wahlen erst 1970 stattfanden. Das im November 2007 aufgelöste Parlament war das erste in der 60-jährigen Geschichte des Landes, das seine Amtsperiode vollenden konnte. Seit der Unabhängigkeit haben demokratisch gewählte Regierungen nur rund 20 Jahre lang die Geschicke des Landes bestimmt. Zumeist beherrschten einige wenige mächtige Familien die Bürokratie, das Militär und das politische Geschehen. Anders als in Indien konnten sich in Pakistan keine demokratischen Traditionen etablieren.

Der frühe Tod des Staatsgründers Jinnah im September 1948 raubte dem Land seine wichtigste Führerfigur. Die Muslim-Liga, deren Elite aus Nordindien nach Pakistan eingewandert war, konnte im unabhängigen Staat keine vergleichbare Führungsrolle einnehmen wie die Kongresspartei in Indien. Die traditionellen feudalen Machtverhältnisse im Pandschab und im Sindh sowie die Stammesstrukturen der Belutschen und Paschtunen in der Nordwest-Grenzprovinz und den angrenzenden autonomen Stammesgebieten der FATA (Federally-Administered Tribal Areas) blieben weitgehend unangetastet. Weiterreichende Landreformen wurden nicht durchgesetzt. Die erste Verfassung wurde erst 1956 verabschiedet, konnte aber nicht durch Wahlen bestätigt werden, da das Militär 1958 putschte.

Zulfiqar Ali Bhutto gründete 1967 mit der Pakistan Peoples Party (PPP) die erste Massenpartei, die zum wichtigsten Konkurrenten der Pakistan Muslim-Liga (PML) wurde. Bhutto erzielte bei den Wahlen 1970 im Westteil die meisten Stimmen und übernahm nach der Teilung 1971 die Regierungsgeschäfte. Sein autokratischer Führungsstil und die Wahlfälschungen 1977 führten zum Putsch von General Zia-ul-Haq. Zwar wurde seine Tochter Benazir Bhutto bei den Wahlen 1988 zur ersten Premierministerin eines muslimischen Landes gewählt, doch konnten sich auch in der zweiten demokratischen Phase in Pakistan keine stabilen Verhältnisse entwickeln.

Bis zum Putsch von General Musharraf im Oktober 1999 führten sowohl Benazir Bhutto von der PPP als auch Nawaz Sharif von der PML jeweils zwei Regierungen. Die Spitzenpolitiker und ihre Familien waren jedoch in eine Reihe von Korruptionsskandalen verwickelt und wurden beide vor dem Ende ihrer Amtszeit entlassen. Die politischen Dynastien sowie die damit verbundenen persönlichen Loyalitäten und Rivalitäten sind oft von größerer Bedeutung als die programmatischen Unterschiede zwischen den Parteien. So war Benazir Bhutto Parteiführerin auf Lebenszeit. Ihre Partei wird seit ihrer Ermordung Ende Dezember 2007 von ihrem Sohn Bilal und ihrem Ehemann Asif Ali Zardari geführt, der sich durch eine Reihe von Korruptionsverfahren den unrühmlichen Spitznamen „Mr. Zehn Prozent“ erworben hat.

Religiöse Parteien haben in der politischen Entwicklung Pakistans kaum eine Rolle gespielt. Sie erhielten bei Wahlen bislang selten mehr als vier bis fünf Prozent der Stimmen. Islamistische Parteien haben vor allem unter den Paschtunen in der Nordwest-Grenzprovinz Zuspruch gefunden, deren Stammesstrukturen sich als Folge des Krieges in Afghanistan in den 1980er Jahren zunehmend islamisiert hatten. Nach der Wahl 2002 stellten die religiösen Parteien die Landesregierung in der Nordwest-Grenzprovinz und waren an der Landesregierung in Belutschistan beteiligt. Die Aktionen militanter islamistischer Gruppen – etwa die Besetzung der Roten Moschee in Islamabad 2007 – und ihre Zusammenarbeit mit ausländischen Terrorgruppen wie al-Qaida in den Stammesgebieten (FATA) haben die Furcht vor einer „Talibanisierung“ Pakistans geschürt, die von der Mehrheit der pakistanischen Bevölkerung abgelehnt wird. Bei der Wahl 2008 erlitten die religiösen Parteien in der Nordwest-Grenzprovinz denn auch deutliche Verluste.

Die Ergebnisse der Parlamentswahlen von Februar 2008 haben die Hoffnung auf einen demokratischen Neuanfang gestärkt. Trotz der Mehrheit für die großen Volksparteien wird sich die neue Regierung jedoch zunächst nur innerhalb der politischen Rahmenbedingungen bewegen können, die das Militär gesetzt hat. Problematisch ist, dass der soziale Wandel und das Aufblühen der Zivilgesellschaft bislang keinen Niederschlag in der Parteienlandschaft gefunden haben. Da Mechanismen zur Umverteilung fehlen, ist das hohe Wirtschaftswachstum der vergangenen Jahre nicht bei der Bevölkerung angekommen. Die Aufstandsbewegungen der Belutschen und Paschtunen unterstreichen weiterhin die drängende Notwendigkeit, einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Ansprüchen der Volksgruppen zu finden. Die lange Herrschaft des Militärs hat keinen dieser Grundkonflikte beilegen können. Die demokratischen Parteien stehen deshalb vor der Aufgabe, bessere Lösungen zu finden.

Christian Wagner
ist Leiter der Forschungsgruppe Asien in der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin.

welt-sichten 2/3-2008