Neues Gutachten fordert aber eine stärkere Beteiligung des Bundestages

Von Walter Eberlei

Die Bundesregierung darf weiterhin die Staatshaushalte von Entwicklungsländern direkt unterstützen. Der Bundesrechnungshof fordert aber, dass sie die Vergabepraxis reformiert. Zudem müsse die öffentliche Haushaltskontrolle in den Empfängerländern gestärkt werden.

Budgethilfe fließt nicht in einzelne Projekte, sondern direkt in die Haushalte der Entwicklungsländer, die das Geld dann je nach Bedarf verwenden können. Der Haushaltsausschuss des Bundestages hatte das Gutachten im Oktober 2007 angefordert und neue Zusagen vom Ergebnis abhängig gemacht. Danach ist Budgethilfe mit deutschem Haushaltsrecht vereinbar – obwohl keine Verwendungsnachweise geliefert werden können. Für das Bundesentwicklungsministerium (BMZ) ist die Entscheidung von großer politischer Bedeutung. Die Mitarbeit Deutschlands an der sogenannten Paris-Agenda für eine effektivere Entwicklungszusammenarbeit, in der Budgethilfe eine zentrale Rolle spielt, wäre andernfalls in Frage gestellt worden.

In seinem fast 120 Seiten starken, nicht öffentlich zugänglichen Gutachten fordert der Bundesrechnungshof aber vom Entwicklungsministerium eine Reihe von Reformen. Die Vergabe von Budgethilfe müsse im Einzelfall wesentlich stärker geprüft werden. Eine „strenge Auslese“ geeigneter Länder sei zu treffen. Die Auswahl dürfe sich nicht auf Prüfverfahren multilateraler Geber wie der Weltbank stützen, sondern müsse auf der Basis eigener, noch aufzubauender Expertise erfolgen, so das Gutachten. Das heißt: Die vom BMZ geplante starke Ausweitung der Budgethilfe wird so schnell nicht möglich sein.

Zudem forderte der Rechnungshof eine stärkere Beteiligung des Bundestages an Entscheidungen über Budgethilfe. Der als „Paradigmenwechsel“ bewertete Verzicht auf Verwendungsnachweise zugunsten einer allgemeinen Eignungsprüfung der Partner bedürfe der expliziten Zustimmung des Parlaments. Der Haushaltsausschuss hat signalisiert, dass er hier gerne mehr Mitsprache hätte. Ganz sicher wäre er damit aber fachlich überfordert. Selbst der zuständige Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit (AWZ) hat keine Zeit, jeden Einzelfall eingehend zu beraten – allein 2008 stehen ein Dutzend Verhandlungen mit Ländern an, die bereits Budgethilfe erhalten, darunter brisante Fälle wie Äthiopien. Dieses Dilemma wird nur durch einen Kompromiss zu lösen sein, der vom BMZ mehr Transparenz bei der Mittelvergabe und vom Parlament eine Grundsatzentscheidung zugunsten von Budgethilfe verlangt.

Das Entwicklungsministerium müsse die Kontrolle der Haushaltspolitik in den Empfängerländern wesentlich stärker fördern als bisher, heißt es in dem Gutachten weiter. Der Rechnungshof unterstreicht die Bedeutung von öffentlich kontrollierten Haushalten in den Partnerländern und die Rechenschaftspflicht von Regierungen gegenüber Gebern, aber auch gegenüber Parlamenten sowie Bürgerinnen und Bürgern. Zwar hat das BMZ in jüngster Zeit verstärkt Rechnungshöfe, Parlamente, Medien und die Zivilgesellschaft in Partnerländern unterstützt, nach Auffassung der Gutachter reichen die bisherigen Anstrengungen aber bei weitem nicht, um die mit der Budgethilfe verbundenen erheblichen „treuhänderischen Risiken“ zu beherrschen.

Die Wirkungen von Budgethilfe sind unklar und müssen besser erfasst werden. Nach Ansicht des Rechnungshofs genügen die Evaluierungsinstrumente des BMZ dazu nicht. Es wird daher notwendig sein, auch in Deutschland eine unabhängige Wirkungsforschung zu etablieren, die komplexe Zusammenhänge erfassen kann.

Darüber hinaus birgt der Bericht vielfältigen  Diskussionsstoff – wenn nicht gar ungewollten politischen Sprengstoff. Delikat ist zum Beispiel, dass der Rechnungshof an mehreren Beispielen zeigt, wie sehr dem BMZ daran gelegen war, durch Budgethilfe Einfluss zu gewinnen. So sei das Ministerium im Falle Ghanas auch von dem Motiv getrieben worden, im Kreis der Budgethilfe-Geber „die zukünftige Politik Ghanas mitzuformulieren“. Mit dem vielbeschworenen „ownership“-Prinzip, also der Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, die durch Budgethilfe gefördert werden soll, ist das schwerlich vereinbar. 

Das Entwicklungsministerium sieht sich bestätigt

Das Entwicklungsministerium (BMZ) sieht sich durch den Bericht des Bundesrechnungshofes zur so genannten Budgethilfe bestätigt. Entwicklungshilfe direkt in die Haushalte der Empfängerländer zu leiten, sei „ein sinnvolles Instrument der Entwicklungspolitik“, heißt es in einer Presseerklärung des Ministeriums. Allerdings äußern die Rechnungsprüfer auch Kritik am BMZ: Die Kontrolle der Verwendung dieser Mittel reiche nicht aus (siehe Bericht auf dieser Seite). Nach Auffassung des BMZ zeigt das Gutachten aber, dass „unser strategischer Einsatz der Budgethilfe richtig ist“. Genau das hatten die Haushälter des Bundestages bezweifelt, als sie im Oktober 2007 den Rechnungshof baten, diese Form der Mittelvergabe zu untersuchen. Insgesamt geht es in diesem Jahr um einen Betrag von 400 Millionen Euro.

Das BMZ hält der Kritik entgegen, Budgethilfe werde ausschließlich solchen Partnerländern gewährt, die sich durch gute Regierungsführung auszeichnen. Zugleich versprach das Ministerium, die „Empfehlungen“ des Rechnungshofes „aufzunehmen“: Künftig wolle man noch genauer prüfen, wo die Vergabe von Budgethilfe vertretbar ist, wie sie verwendet wird und wie sie wirkt.

Wieweit an einer solchen Prüfung künftig auch die Haushälter und Entwicklungspolitiker des Bundestags beteiligt werden, ist unklar. Das BMZ hat angekündigt, es werde demnächst Vorschläge dazu machen. Besonders im Haushaltsausschuss gibt es Bedenken gegen die Budgetfinanzierung, weil sie weniger sichtbar und weniger kontrollierbar sei als Projekt- und Programmhilfe. Im Entwicklungsausschuss überwiegt die Haltung, Budgethilfe sei sehr wohl sinnvoll – vorausgesetzt, sie unterliege strengen Vergabekriterien und einem verlässlichen Monitoring in den Empfängerländern.

Schützenhilfe bekamen die Befürworter von der Hilfsorganisation Oxfam. Dort wertet man Budgethilfe als „eine sinnvolle und notwendige Ergänzung des entwicklungspolitischen Instrumentariums“. Einzelprojekte und -programme seien deshalb „nicht überholt“. Entscheidend sei, dass das Geld denen zugute kommt, für die es bestimmt ist: den Armen.     (di)

welt-sichten 4-2008