Wie kirchliche Hilfswerke der Korruption vorbeugen und sie bekämpfen

Gespräch mit Martin Bröckelmann-Simon, Karl-Michael Kronenberg und Wolfgang Zeese

Korruptionsfälle kommen in Politik und Wirtschaft überall auf der Welt immer wieder vor. Auch die Entwicklungsarbeit, die staatliche wie die kirchliche, ist davon nicht frei. Transparenz und eine sorgfältige Verwaltung der Finanzmittel können das Risiko aber beträchtlich verringern. Kirchliche Entwicklungswerke haben dafür strenge Standards.

Lässt sich in Projekten der Entwicklungszusammenarbeit Korruption vermeiden?

Bröckelmann-Simon: Weder staatliche noch kirchliche Entwicklungsorganisationen können dafür eine hundertprozentige Garantie geben. Wir arbeiten ja in Gebieten, wo das Risiko von Korruption und Intransparenz hoch ist. Vor allem die so genannte kleine Korruption macht unseren Projektpartnern in einigen Teilen der Welt das tägliche Leben schwer. Wenn man zum Beispiel vor der Frage steht, ob man einen Geldschein zwischen die Zollunterlagen legt, um ein lebenswichtiges medizinisches Gerät umgehend ins Land zu bekommen, oder ob man monatelang darauf wartet, dann muss man eine ethisch schwierige Entscheidung treffen. Wir verlangen aber stets Belege für alle Ausgaben und lassen sie extern prüfen.

Zeese: In den Ländern des Südens lässt sich Korruption genauso wenig vollständig verhindern wie in Deutschland. Man kann aber das Risiko reduzieren. Dazu hat „Brot für die Welt“ einen Verhaltenskodex, der jeder Kooperationsvereinbarung mit einem Partner beigefügt wird. Beide Seiten erklären schriftlich, Korruption zu bekämpfen. So genannte Funktionstransfer-Büros vor Ort lassen sich in unserem Auftrag auch die Berichte zeigen und  kontrollieren, ob das Geld wie geplant verwendet worden ist. Zudem lassen wir externe Buchprüfungen vor Ort machen.

Kronenberg: Schon bei der Bearbeitung des Projektantrags wird überprüft, welche internen Verfahren ein Partner zur Finanzabrechnung und zur Mitarbeiterführung hat. So kann man das Missbrauchsrisiko abschätzen.

Bröckelmann-Simon: Misereor hat ähnliche Instrumente, wir arbeiten mit einheimischen Buchprüfern, lokalen Beratern und eigenen Verbindungsbüros. Die Bekämpfung von Korruption in Projekten und in der Gesellschaft insgesamt gehören im Übrigen zusammen. Ein Projektträger, der den Zoll besticht, kann nach innen nicht überzeugend gegen Korruption vorgehen, wenn er selbst dazu beiträgt, dass sie gesellschaftsfähig bleibt. Auch in kirchlichen Krankenhäusern kann man nicht ausschließen, dass jemand seine Stellung missbraucht und beispielsweise in einem unbeobachteten Moment am Empfang einen Schein verlangt. Dem lässt sich nur durch öffentliche Kontrolle und die gesellschaftliche Ächtung von Korruption begegnen. Daher fördern wir auch in verschiedenen Ländern die Arbeit von Transparency International, etwa in Ghana.

Welche Arten von Korruption sind am besten zu entdecken und zu verhindern – etwa persönliche Bereicherung oder die Verwendung von Mitteln für fremde Projekte?

Kronenberg: Am augenfälligsten ist die persönliche Bereicherung. Auch der EED hat lokale Berater, und Projekte werden von externen Fachleuten evaluiert. Da fällt Bereicherung auf. Man muss sich allerdings vor Augen halten, in welchen Gesellschaften unsere Partner arbeiten. In Nigeria beispielsweise weiß jeder, dass er an Straßenkontrollen zahlen muss, um weiter zu kommen. Es ist wichtig, dass wir durch unsere Verfahren und unsere Begleitung die Partner stärken, sich aus diesem Umfeld zu lösen. Aber wie weit kann er sich dem entgegenstellen, wenn er überhaupt arbeiten will?

Bröckelmann-Simon: Gegen die Zweckentfremdung von Mitteln können wir uns sehr gut schützen. Die fällt bei unseren eigenen Buchprüfungen, die wir alle drei bis sechs Monate machen, und bei unseren externen Prüfungen auf. Schwieriger zu verhindern ist individuelles Fehlverhalten. Mechanismen, die so etwas minimieren – zum Beispiel interne Kontrollverfahren und das Vier-Augen-Prinzip –, sind Gegenstand von Partner-Fortbildungen über Organisationsentwicklung und Management. Diese sowie Buchprüfungen und lokale Finanzberatung sollen aber Partner in ihrer Eigenständigkeit stärken und ihre Arbeit verbessern. Wenn man das nur unter Kontrollaspekten betrachtet, wählt man den falschen Zugang.

Zeese: Unsere Funktionstransfer-Berater sind für Vetternwirtschaft sensibilisiert. Wenn ihnen auffällt, dass jemand ohne entsprechende Qualifikation eingestellt worden ist, geben sie uns einen Hinweis. Das funktioniert ziemlich gut, denn sie sind von Projektmitteln unabhängig und müssen keine nachteiligen Folgen fürchten.

In vielen Ländern sind manche Praktiken, die wir als Korruption ansehen, sozial akzeptiert – zum Beispiel, dass man Angehörige der eigenen Ethnie oder Verwandte bei der Vergabe von Posten bevorzugt. Wie gehen Sie damit um?

Bröckelmann-Simon: Um Vetternwirtschaft zu bemerken, braucht man Mittler vor Ort, die Übersetzungshilfe leisten und darauf aufmerksam machen. In einer vernünftigen und langjährigen Kooperationsbeziehung kann man das ansprechen, wenn man vor dem eigenen kulturellen Hintergrund argumentiert. Aus einer einseitigen Bevorzugung können Konflikte erwachsen, die das Projekt in Frage stellen könnten. Wir können hier auf unser eigenes Mandat verweisen, unabhängig von Rasse, Religion, Geschlecht und ethnischer Zugehörigkeit den Ärmsten der Armen zu helfen. Wir haben uns bewusst dagegen entschieden, eine Gruppe, die uns nahe steht, gegenüber anderen Notleidendenzu bevorzugen.

Wie beurteilen Sie es, wenn ein Partner Mittel aus einem Projekt für ein von einem anderen Geber finanziertes Projekt ausleiht?

Bröckelmann-Simon: Das muss natürlich auf jeden Fall mit uns abgestimmt werden. Die Zweckbindung muss gewahrt bleiben. Das heißt, das Geld muss, gegebenenfalls mit Zinsen, wieder auf das eigentliche Projektkonto zurück gebucht werden.

Zeese: Die wichtigste Vorbeugung gegen Korruption ist Transparenz. Der Vorgang muss schriftlich dokumentiert und für eine Buchprüfung nachvollziehbar gemacht werden. Zudem ist es wichtig, dass sich der Partner nicht einfach bedient, sondern vorab unser Einverständnis einholt, wenn er von den vereinbarten Standards abweichen will.

Wie wird diese Transparenz hergestellt? Sind auch die von einem Projekt Begünstigten daran beteiligt?

Kronenberg: Die meisten Partner müssen als eingetragene Vereine oder registrierte Organisationen ihren Gremien einen Jahresabschluss vorlegen. Es gibt öffentliche Veranstaltungen wie Synoden oder Mitgliederversammlungen, auf denen Finanzberichte vorgelegt werden. In den Projekten setzen unsere Partnerorganisationen zudem auf Partizipation  – es wird mit der Bevölkerung gemeinsam überlegt, wo Probleme und Potenziale sind, und auch über Geld gesprochen. Ich halte es aber für problematisch, in der Projektregion über Heller und Pfennig zu berichten.

Bröckelmann-Simon: Wir empfehlen unseren Partnern die größtmögliche Transparenz, zum Beispiel über Jahresberichte. Häufig operieren die Partner aber in einem politisch schwierigen Umfeld, und dann kann eine detaillierte Offenlegung der Finanzen gefährlich sein. Vielen wird zum Vorwurf gemacht, dass sie Geld aus dem Ausland erhalten und damit fremdgesteuert seien. In Konfliktsituationen kann das lebensgefährlich sein.

Zeese: Wir können nicht aus einem übertriebenen Kontrollbedürfnis in unsere Partnerorganisationen hineinregieren, sondern müssen vorher, bei der Projektprüfung, genau überlegen, ob die Transparenz, die wir für notwendig halten, sichergestellt ist. Wenn nicht, ist das Projekt ein Risiko; vielleicht müssen dann spezielle Maßnahmen getroffen werden, um Transparenz sicherzustellen.

Solche Risiken muss man manchmal im Interesse der Zielgruppen eingehen?

Zeese: Das kommt vor. Man muss sie benennen, beobachten, darüber Rechenschaft ablegen und Kontrollmechanismen einzuführen suchen, soweit sie kulturell akzeptabel sind. Wenn das Risiko zu hoch ist, kann es sein, dass man ein Projekt nicht machen kann.

Sind Ihre Kontrollverfahren für die Partner auch ein bürokratisches Problem?

Bröckelmann-Simon: Wir müssen uns oft genug anhören, dass wir übergenau und bürokratisch seien. Ich kann aus der Warte eines engagierten Pfarrers oder einer armen Landgemeinde durchaus verstehen, dass auf der Prioritätenliste Belege und ordnungsgemäße Buchführung nicht auf dem ersten Platz stehen. Aber wenn man erläutert, warum es auch für ihn selbst wichtig ist und ihn unterstützt, kann man erreichen, dass auch er die Minimalanforderungen erfüllt. Das gilt auch für deutsche Gruppen, deren Partnerschaftsprojekte wir übernehmen.

Viele Partner werden von mehreren Gebern unterstützt. Können verschiedene Berichtsanforderungen die Transparenz erschweren?

Bröckelmann-Simon: Da wir wie der EED auch mit staatlichen Mitteln arbeiten, unterliegen wir den gleichen Verfahrensregeln, die das Bundesministerium vorsieht. Wir sprechen uns mit anderen deutschen Finanzgebern ab. Die Berichte, die von öffentlichen Gebern in den Niederlanden oder in Großbritannien verlangt werden, weichen allerdings von den deutschen ab. Das können wir nicht ändern.

Kronenberg: Ein Risiko ist, dass ein Partner sich dasselbe Projekt von  mehreren Gebern finanzieren lässt. Dem beugen wir aber vor, indem wir uns von großen Organisationen Gesamtbilanzen geben lassen. Darin stellen sie dar, von welchem Geber sie für welches Projekt Geld bekommen haben. „Brot für die Welt“ und der EED haben zudem Absprachen getroffen, dass sie sich auf unterschiedliche Länder oder Sektoren konzentrieren. Die Gefahr einer Doppelfinanzierung aus deutschen kirchlichen Quellen ist nicht besonders groß.

Wie werden Fachkräfte, die nach Übersee entsendet werden, auf den Umgang mit Korruption vorbereitet?

Bröckelmann-Simon: In den Vorbereitungskursen wird das Thema behandelt. Die Fachkräfte werden zudem mit den Standards unseres Finanzmanagements vertraut gemacht, damit sie wissen, auf welche Vertragsregeln sie sich beziehen können, wenn es in ihren Augen einen Problemfall gibt. Dennoch gerät ein Entwicklungshelfer, der Korruption entdeckt, natürlich in eine schwierige Lage. Im Zweifelsfall versuchen wir, ihn aus der Schusslinie zu nehmen, und greifen das Problem selbst auf.

Was geschieht, wenn Sie Fälle von Korruption entdecken?

Bröckelmann-Simon: Zunächst werden die Hinweise überprüft, gegebenenfalls schalten wir eine externe Sonderprüfung ein. Wenn nachweislich Mittel zweckentfremdet wurden, muss die Kooperation beendet werden. Es gibt eine Liste von Partnern, mit denen wir nicht mehr zusammenarbeiten. Wir haben auch schon Gerichtsprozesse geführt, damit das Geld entweder dem ursprünglichen Zweck zugeführt oder uns erstattet wird.

Zeese: Wenn kriminelle Energie im Spiel ist, ziehen wir natürlich Konsequenzen. Man muss allerdings mit Augenmaß vorgehen – der Fehler liegt nicht immer beim Partner. Zum Beispiel haben wir einen Partner, mit dem wir lange Jahre hervorragend zusammengearbeitet hatten, nach der Tsunami-Katastrophe Ende 2004 mit Nothilfe betraut. Mit der Fülle der Arbeit war er aber überfordert; es gelang ihm nicht, die Verwendung der Mittel in ausreichendem Maß nachzuweisen. Daraus haben wir gelernt, dass man genau prüfen muss, ob ein Partner mit einer Situation umgehen kann oder überfordert werden könnte. Wir haben uns für eine weitere Zusammenarbeit mit diesem Partner entschieden, wissen aber, dass er nur einen bestimmten Umfang an Mitteln bewältigen kann.

Besteht ein Widerspruch zwischen dem Wunsch nach Transparenz und der Forderung nach niedrigen Verwaltungskosten?

Bröckelmann-Simon: Die ordnungsgemäße Verwendung von Mitteln hat ihren Preis. Wir wehren uns grundsätzlich dagegen, Verwaltungskosten als negativ zu betrachten. Die Qualifizierung und Beratung der Partner und auch Buchprüfungen leisten einen Beitrag dazu, sie in ihrer Selbstorganisation zu stärken. Das ist ein unverzichtbarer Bestandteil von Entwicklung. Deshalb schmerzen mich diese Kosten nicht. Viele Spender wollen allerdings die Quadratur des Kreises: Möglichst viel Geld soll bei den Bedürftigen ankommen und dabei jedes Risiko ausgeschlossen sein. Das geht nicht zusammen. Kontrollen müssen in einem gesunden Verhältnis zum Projekt stehen. Und sie müssen Flexibilität zulassen. Da niemand weiß, was in ein oder zwei Jahren in einem Projekt passiert, muss sich jeder Kostenplan veränderten Gegebenheiten anpassen lassen. Veränderungen gegenüber der ursprünglichen Planung passieren in jedem Entwicklungsprojekt. Sie müssen aber nachvollziehbar sein.

Das Gespräch führten Bernd Ludermann und Gesine Wolfinger.

Martin Bröckelmann-Simon
ist Geschäftsführer Internationale Zusammenarbeit bei Misereor.

Karl-Michael Kronenberg
ist Koordinator für das internationale finanzielle Förderprogramm des Evangelischen Entwicklungsdienstes (EED).

Wolfgang Zeese
leitet die Abteilung Qualitätsmanagement, Controlling und Wirkungsbeobachtung der Ökumenischen Diakonie, zu der „Brot für die Welt“ gehört.

welt-sichten 5-2008