Zweifelhafter Erfolg
Das Gerangel um Handelsabkommen zwischen der EU und den AKP-Ländern geht in eine neue Runde
Mit bisher 35 der 77 Länder Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP) hat die EU Abkommen über so genannte Wirtschaftspartnerschaften (EPAs) abgeschlossen. In den meisten Fällen sind die Abkommen unvollständig. EU-Handelskommissar Peter Mandelson hat die Verhandlungsergebnisse vor dem Europaparlament dennoch als Erfolg verteidigt. Widerstand gegen die EPAs gibt es inzwischen allerdings sogar in der Welthandelsorganisation in Genf.
In einer Gesprächsrunde im Europäischen Parlament am 17. April bezeichnete Mandelson die erste Runde der EPA-Verhandlungen als Erfolg. Allerdings gibt es bislang nur mit der Gruppe der Karibik-Länder ein vollständiges EPA. Mit 20 weiteren der übrigen 62 AKP-Länder gibt es Interim-Abkommen, die nur den Güterhandel betreffen. Drei davon hat die EU-Kommission mit einzelnen Ländern abgeschlossen (Elfenbeinküste, Ghana, Kamerun), vier mit unvollständigen Ländergruppen. Nur das Interim-EPA mit der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC) wurde von allen Ländern dieser Regionalgruppe paraphiert.
Als Erfolg wertet Mandelson außerdem, dass sich alle Unterzeichner von Interim-EPAs bereit erklärt hätten, vollständige Abkommen abzuschließen. Aus Sicht der EU umfasst das auch die so genannten Singapur-Themen wie den Schutz von Investitionen und Patentrechten oder Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge. Im Interim-Abkommen mit der Elfenbeinküste heißt es, die Vertragsparteien strebten ein komplettes EPA mit der „gesamten Westafrika-Gemeinschaft“ an, das die Singapur-Themen enthalte –und zwar „in Übereinstimmung mit entsprechenden Bestimmungen der WTO“. Allerdings sind diese Themen im Regelwerk der WTO bisher gar nicht enthalten, weil die Entwicklungsländer sich mehrheitlich gegen sie ausgesprochen haben. Die Wirtschaftsgemeinschaft des westlichen Afrika (ECOWAS) hat denn auch beschlossen, mit der EU nur über ein auf den Warenaustausch bezogenes EPA zu verhandeln.
Die Kommission muss die EPAs dem Parlament vorlegen
Auch im Europaparlament haben die Interim-EPAs für Unmut gesorgt. Ursprünglich wollte die Kommission die Abkommen nur dem EU-Ministerrat zwecks Autorisierung vorlegen, nicht aber dem Parlament. Doch auch ein nur „vorläufiges“ Handelsabkommen bindet die EU und bedarf somit der parlamentarischen Zustimmung. Mandelson hat nun zugesagt, den Abgeordneten die Texte zugänglich zu machen – das Karibik-Abkommen im Juni, alle anderen aber erst nach der Sommerpause, weil die Übersetzungen noch Zeit brauchten.
Damit spielt die Kommission auch auf Zeit. Sie ist nämlich strikt dagegen, die Interim-EPAs zu revidieren – Mandelson bezeichnete in der Gesprächsrunde im Parlament eine mögliche Überarbeitung als „Desaster“. Anfang April hatte der juristische Dienst des EU-Parlaments aber in einem Gutachten festgestellt, die EPAs seien durchaus neu verhandelbar. Zum gleichen Schluss kommen Rechtsexperten im Umfeld der WTO: Solange Freihandelsabsprachen unter WTO-Mitgliedern an die Welthandelsorganisation notifiziert, aber noch nicht unterzeichnet und ratifiziert sind, können sie jederzeit geändert werden, danach nicht mehr. Bislang hat die Kommission allerdings noch kein einziges EPA in Genf angemeldet – offenkundig in der Absicht, eine Revision zu verhindern. Denn je kürzer der Zeitraum zwischen WTO-Anmeldung einerseits und Signierung andererseits, desto schwieriger wird es, die Abkommen noch zu korrigieren.
Dabei ist laut einer gemeinsamen Studie des britischen Overseas Development Institute (ODI) und des European Centre for Development Policy Management (ECDPM) eine Überarbeitung dringend nötig. Die Ansätze zu regionaler Integration unter AKP-Ländern seien nicht behandelt, Versprechen zu Entwicklungsbeiträgen der Abkommen nicht eingelöst worden. Auch die Afrikanische Union sieht die Vielzahl unterschiedlicher Abkommen zwischen der EU und einzelnen afrikanischen Ländern und Regionen als schädlich für den Ausbau regionaler Wirtschaftsgemeinschaften in Afrika. Auf ihrem Gipfel Anfang Februar hat die AU deshalb beschlossen, alle EPAs auf ihre Vereinbarkeit mit entsprechenden Bemühungen zu prüfen.
Auch in der WTO sind die EPAs unter Beschuss geraten. Brasilien kritisiert die Meistbegünstigungsklausel der Abkommen: Sie besagt, dass die AKP-Länder alle Zollermäßigungen, die sie dritten Staaten einräumen, auch der Europäischen Union gewähren müssen. Brasilien hat im Februar bei der WTO offiziell Beschwerde dagegen eingelegt, weil sie gegen WTO-Recht verstoße. Die brasilianische Regierung beruft sich auf eine Ausnahme im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT – der „Verfassung“ der WTO –, die es erlaubt, armen Ländern Handelspräferenzen zu gewähren, ohne diese auch reichen Ländern einräumen zu müssen. Brasilien argumentiert, die EPA-Klausel verstoße gegen diese so genannte „enabling clause“, weil sie es den AKP-Ländern verbiete, exklusiv anderen Entwicklungsländern Präferenzen zu gewähren. Die EU hält dem entgegen, die „enabling clause“ enthalte kein ausdrückliches Verbot, solche Präferenzen außer Entwicklungsländern auch anderen Handelspartnern zu gewähren. Die EPAs seien deshalb vereinbar damit.
Brasilien klagt, dass die EPAS den Süd-Süd-Handel behindern
Juristisch wird dieser Konflikt nicht entschieden werden, weil die „enabling clause“ nicht vom WTO-Streitschlichtungsverfahren abgedeckt wird. Der Fall ist aber politisch brisant. Brasilien argumentiert nämlich, die EPA-Klausel erschwere die Vertiefung des Süd-Süd-Handels: Andere Entwicklungsländer würden davon abgeschreckt, AKP-Ländern Handelserleichterungen zu gewähren, wenn sie davon ausgehen müssen, dass die europäische Konkurrenz die selben Vorteile erhält. Eine frühere WTO-Mitarbeiterin bezeichnete die EPA-Klausel deshalb laut dem Informationsdienst des International Center for Trade and Sustainable Development (ICTSD) als „echtes Problem“.
Allerdings ist laut dem ICTSD in den meisten EPAs noch offen, wann die Meistbegünstigungsklausel greifen soll. Nur für das schon komplette Abkommen mit den Karibik-Staaten steht das schon fest: Danach gilt sie dann, wenn ein von einem AKP-Land begünstigter Handelspartner einen Anteil von mindestens einem Prozent am Weltgüterhandel hat. Betroffen davon sind Schwellenländer wie Brasilien, Mexiko, Malaysia, Indonesien und natürlich China und Indien. Handelserleichterungen für kleinere Entwicklungsländer müssen die Karibik-Staaten hingegen nicht auch der EU gewähren.
Umstritten ist die WTO-Vereinbarkeit der EPAs auch in anderer Hinsicht: Es ist fraglich, ob die mit den AKP-Ländern ausgehandelten Zollminderungen hinreichend „substanziell“ sind, wie es im WTO-Jargon heißt. Laut EU-Kommission betragen die Minderungsquoten in den EPAs bis zu 90 Prozent und erfüllen damit dieses Kriterium. Doch Studien des Overseas Development Institute zeigen, dass als Folge der vielen, von EPA zu EPA unterschiedlichen Ausnahmen die Quoten deutlich niedriger sind. Das wiederum könnte andere Industrieländer und Handelskonkurrenten wie Australien oder Kanada zum Einspruch gegen die EPAs motivieren.
Heimo Claasen
Quelle:
The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008. Final report prepared by Christopher Stevens, Mareike Meyn and Jane Kennan (ODI) and Sanoussi Bilal, Corinna Braun-Munzinger, Franziska Jerosch, Davina Makhan and Francesco Rampa (ECDPM), 31 March 2008
http://www.acp-eu-trade.org/library/library_detail.php?library_detail_id=4294
