Den Afrikanern kämpfen helfen
Die Europäische Union sieht den Nachbarkontinent als Aufgabe für ihre entstehende Sicherheitspolitik
Von Stefan Gänzle und Sven Grimm
Die Europäische Union legt sich Krisenreaktionskräfte zu – nicht zuletzt mit Blick auf Afrika. Sie betrachtet schwache und zerfallende Staaten, regionale Konflikte und organisierte Kriminalität als Gefahren für die Sicherheit Europas und sucht daher Frieden und Stabilität in Afrika zu fördern. Die militärischen Mittel der EU sind jedoch beschränkt und dienen bisher in erster Linie dazu, Militärmissionen der Afrikaner selbst oder der Vereinten Nationen zu unterstützen.
Afrika ist ein Testfeld für die neue, globale Rolle der Europäischen Union (EU). Zwar hatte Europa den Nachbarkontinent von jeher im Blick – gut die Hälfte der Entwicklungshilfe der EU-Mitgliedstaaten und der EU-Kommission fließt in die Region südlich der Sahara. Doch mit dem Ausbau der europäischen Außenbeziehungen kommen neue Politikfelder hinzu, darunter auch Außen- und Sicherheitspolitik. Acht der bis heute zwanzig sicherheitspolitischen Einsätze Europas fanden beziehungsweise finden auf afrikanischem Boden statt. Es ist kein Zufall, dass die erste militärische EU-Mission außerhalb Europas – Artemis – 2003 in der Demokratischen Republik (DR) Kongo stattfand und die anvisierte Reichweite der europäischen Kampfgruppen immer wieder mit 6000 Kilometer rund um Brüssel angegeben wird – dies entspricht der Entfernung bis zum Kap der Guten Hoffnung.
DAS MOTTO HEISST „AFRIKANISCHE TRÄGERSCHAFT“
Zentrale Ziele der europäischen Sicherheitspolitik in Afrika sind der Aufbau und die Unterstützung afrikanischer Kapazitäten zur Friedenssicherung, vor allem der Afrikanischen Union (AU). Dadurch soll das Prinzip der „afrikanischen Trägerschaft“ (African ownership) gestärkt und zugleich der Einsatz eigener Truppen möglichst vermieden werden. Die EU hat bereits eine Reihe von AU-Missionen finanziell unterstützt, etwa in Burundi und Somalia. Über die Afrikanische Friedensfazilität (African Peace Facility) wurden seit 2005 rund 250 Millionen Euro aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds bereitgestellt; die beteiligten afrikanischen Staaten tragen jeweils rund 1,5 Prozent der ihnen zugedachten Beträge bei. Von 2008 bis 2010 sind weitere 300 Millionen Euro für die Fazilität vorgesehen, was angesichts der hohen Kosten für einzelne Militäreinsätze nicht viel ist. Über die Mittelvergabe entscheidet der EUMinisterrat auf Vorschlag des AU-Friedens- und Sicherheitsrates.
Die EU unterstützt die AU außerdem beim Aufbau einer schnellen Eingreiftruppe (African Stand-by Forces), die an das Vorbild der EU-Reaktionsstreitkräfte angelehnt ist. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund von „Artemis“ hat der Rat der EU im Juni 2004 beschlossen, solche EU-Kampfgruppen zur Verbesserung der Krisenreaktionsfähigkeit des Bündnisses auszubauen. Diese hochmobilen Einheiten umfassen bis zu 2200 Mann und können autonom vorgehen oder als Vorauseinheiten größerer Operationen dienen. Die afrikanischen Stand-by-Truppen sollen ähnlich funktionieren.
Die militärischen Einsätze der Europäer in Afrika haben bislang dazu gedient, afrikanisch geführte Einsätze zu unterstützen oder aber die Zeit zu überbrücken, bis die Vereinten Nationen oder die Afrikanischen Union einen Einsatz übernahmen. So werden auch die EU-Reaktionsstreitkräfte als kurzfristig und punktuell einzusetzende Eingreiftruppe verstanden, die so schnell wie möglich von regionalen oder internationalen Truppen abgelöst werden soll. Die Missionen 2003 in Bunia in der kongolesischen Provinz Ituri diente der Vorbereitung einer UN-Mission; der EUFOR-Einsatz 2006 in der Hauptstadt Kinshasa unterstützte eine bereits laufende UN-Mission zur Absicherung der Wahlen in der DR Kongo. Der im Dezember 2007 beendete Einsatz „EU Support to AMIS“ im Sudan leistete der AU militärisch-zivile Hilfe für ihre Operation in Darfur. Der jüngste militärische Einsatz läuft seit März 2008 im Tschad und in der Zentralafrikanischen Republik, ebenfalls zur Vorbereitung eines UN-Einsatzes.
Das europäische militärische Engagement steht durchaus in politischer Konkurrenz zur NATO. Diese hat im Rahmen der Übung Livex 06 auf den Kapverdischen Inseln ebenfalls schon einmal die Einsatzfähigkeit ihrer Schnellen Eingreiftruppe getestet. Ferner leistete die Verteidigungsallianz von April 2005 bis Dezember 2007 logistische Hilfe in Darfur. Insgesamt aber spielt die NATO in Afrika bislang keine große Rolle.
Ehemaligen Kolonialmächten wie Frankreich, Belgien, Portugal und Großbritannien hat die europäische Integration den Rückzug aus ihren jeweiligen Imperien erleichtert. Ein wichtiges Ziel war und ist es für diese Staaten, jeweilige nationale Ziele und ihre Verantwortung in Afrika gewissermaßen zu vergemeinschaften und zugleich weiterhin Sonderbeziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien zu pflegen. So hat etwa Frankreich bislang bei allen militärischen EU-Einsätzen in Afrika die größten Truppenkontingente gestellt. Auch im Falle der EUFOR-Mission im Tschad und in der Zentralafrikanischen Republik leistet Paris mit 2100 Soldaten den größten Beitrag zur 3700 Männer und Frauen starken Militärpräsenz, auch wenn der Kommandant ein Ire ist.
Doch insgesamt werden die post-kolonialen Verbindungen immer schwächer und wirtschaftlich unbedeutender. Europa hat heute andere Motive für ein sicherheitspolitisches und militärisches Engagement in Afrika. Die EU erweitert generell ihren Aufgabenbereich (Frieden in Europa, Binnenmarkt, Währungsunion) um eine weltpolitische Rolle: Sie will „normativen“ beziehungsweise „zivilen“ Einfluss auf die Globalisierung nehmen. So enthält die EU-Afrikastrategie, die der Europäische Rat, das Parlament, die Kommission und die Mitgliedstaaten 2005 gemeinsam verabschiedet haben, Verweise auf die Bedeutung von Frieden, Sicherheit, Menschenrechten und guter Regierungsführung. Seit Ende 2007 gibt es ein weiteres Strategiepapier, das die Union gemeinsam mit der AU ausgehandelt hat und das die gleichen Punkte betont.
Das ist eine deutliche Verbesserung gegenüber der Vergangenheit. Denn bis weit in die 1990er Jahre konnte die EU außenpolitisch im Wesentlichen nur auf wohlklingende Deklarationen zurückgreifen. Die Schaffung der außen- und sicherheitspolitischen Strukturen mit dem Vertrag von Maastricht (1993) änderte daran zunächst nicht viel. So erwiesen sich die europäischen Möglichkeiten nicht nur auf dem Balkan als ungenügend, sondern auch beim Völkermord in Ruanda 1994. Das folgende Engagement der EU in der Region der Großen Seen und der DR Kongo entwickelte sich zu einem Testfall für europäisches Krisenmanagement in Afrika. Die Europäische Kommission war dort entsprechend ihrem begrenzten Mandat insbesondere im Bereich Konfliktprävention tätig.
Es muss sich erst noch zeigen, ob und inwieweit einzelne Mitgliedstaaten die EU-Sicherheitspolitik vor allem als Gelegenheit nutzen, ihre von einzelstaatlichen Interessen geleitete Afrikapolitik nun europäisch zu formulieren und so dem post-kolonialen Generalverdacht auszuweichen. Bisher sind Konfliktprävention, Konfliktmanagement und Konfliktnachsorge in der EU institutionell nicht in einer Hand und daher nicht ausreichend untereinander abgestimmt. Der Lissaboner Vertrag würde hier eine stärkere Koordination ermöglichen.
Die EU hat vor allem ein „aufgeklärtes“ Eigeninteresse an Sicherheit in Afrika. Das macht die 2003 verabschiedete Europäische Sicherheitsstrategie deutlich: Sie nennt als Bedrohungen für Europa unter anderem Terrorismus und die mögliche Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte sowie ungefestigte, „fragile“ Staaten und organisierte Kriminalität. Fast alle diese Bedrohungen lassen sich mit Regionen oder einzelnen Staaten in Afrika in Verbindung bringen. Deshalb engagiert sich die EU zunehmend auch an Schnittstellen von Sicherheitsund Entwicklungspolitik; sie unterstützt etwa Reformen im Sicherheitssektor (Polizei, Militär und Justiz), zum Beispiel in der DR Kongo und in Guinea-Bissau. Zudem empfinden einzelne Mitgliedstaaten, insbesondere die Mittelmeeranrainer Spanien, Frankreich, Italien, Griechenland oder Malta, die Zuwanderung von Wirtschaftsflüchtlingen als erhebliche Last – auch wenn die meisten Flüchtlinge aus Krisenländern in Afrika von benachbarten afrikanischen Staaten aufgenommen werden.
Afrika gilt außerdem wieder als Objekt der Begierde für neue Großmachtinteressen, vor allem wegen seiner Rohstoffe. Der Londoner World Energy Council schätzt, dass dort 10 Prozent der Weltreserven an Öl und Gas liegen. China deckt bereits rund ein Drittel seines Rohölbedarfs in Afrika. Die (entwicklungs) politische Bedeutung der Volksrepublik wird gegenwärtig eher überschätzt, aber sie baut ihre Präsenz auf dem Kontinent kontinuierlich aus. China ist bereits Afrikas drittgrößter Handelspartner nach der EU und den USA. Einige afrikanische Regierungen träumen erstmals nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wieder von einer Alternative zu „westlichen Modellen“.
Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy will die EURatspräsidentschaft seines Landes in der zweiten Hälfte 2008 dazu nutzen, die Europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik weiterzuentwickeln. So sollen die Kapazitäten für Lufttransporte ausgebaut, gemeinsame Militärsatelliten angestrebt oder eine EU-Militärakademie eingerichtet werden. Allerdings ist seit Irlands „Nein“ zum Vertrag von Lissabon sehr fraglich, ob Sarkozy dieses ambitionierte Programm umsetzen kann. Es ist zwischen den Mitgliedstaaten umstritten, wie stark die EU hier zentrale Strukturen etablieren soll. Insbesondere Großbritannien, aber auch andere EU-Mitglieder, sind skeptisch.
Militäreinsätze in Afrika sind heikel und entsprechend umstritten in der europäischen Öffentlichkeit. Das hat zuletzt die Debatte in Österreich über die Beteiligung an der EU-Mission im Tschad gezeigt. Die Bereitschaft, einen EU-Einsatz mitzutragen, hängt von mindestens drei Faktoren ab: Das Risiko muss berechenbar, die Einsatzdauer muss befristet und der Mitteleinsatz muss begrenzt sein. Die Europäische Union wird sich in Zukunft um entsprechende Übereinkommen mit der Afrikanischen Union sowie mit Regionalorganisationen wie der ECOWAS bemühen mit dem Ziel, die Fähigkeiten Afrikas zu solchen Einsätzen zu stärken. Auf diese Weise kann die Legitimität eines Engagements gewährleistet werden und Europa die eigenen Risiken gering halten.
Stefan Gänzle
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am
Deutschen Institut für Entwicklungspolitik
(DIE) und befasst sich mit der
Schnittstelle von Sicherheits- und
Entwicklungspolitik in der EU.
Sven Grimm
ist ebenfalls wissenschaftlicher
Mitarbeiter am DIE und arbeitet vor
allem zur europäischen Afrikapolitik
