Eine Debatte anlässlich der bevorstehenden Bundestagswahl

Streitgespräch zwischen Christian Ruck, Sascha Raabe, Hellmut Königshaus, Ute Koczy und Heike Hänsel

Über die Entwicklungspolitik wird derzeit engagiert diskutiert wie schon lange nicht mehr. Kritiker stellen ihre Wirksamkeit in Frage, Befürworter betonen dagegen, in der gegenwärtigen Krise sei sie wichtiger denn je. Wo sollten die Schwerpunkte deutscher Entwicklungspolitik liegen? Wird mehr Geld für die Bekämpfung der Armut in Afrika benötigt? Sollte mehr Hilfe über multilaterale Organisationen verteilt werden? Fragen an die entwicklungspolitischen Sprecherinnen und Sprecher im Bundestag.

Die Zeit der großen Koalition endet voraussichtlich im Herbst. Herr Raabe, was unterscheidet die Entwicklungspolitik der SPD von der Ihres Noch-Koalitionspartners CDU/CSU?

Raabe: Wir sehen Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik und nicht nur als Projektarbeit. Das bedeutet auch, dass man multilaterale Institutionen nutzen und mit den erforderlichen Mitteln ausstatten muss. Es bedeutet außerdem, Budgethilfe zu leisten in Ländern, in denen die Voraussetzungen dafür gegeben sind, wo wir also Einfluss auf Haushaltsplanung, Rechnungswesen und Transparenz nehmen können. Ich glaube, in diesen Punkten gibt es durchaus Unterschiede zur Union. Ich will aber auch sagen, dass wir sehr gut mit dem Koalitionspartner zusammengearbeitet haben. Die handels- oder agrarpolitischen Anträge zum Beispiel, die wir im Bundestag beschlossen haben, unterscheiden sich gar nicht so sehr von denen unter Rot-Grün. Einen gravierenden Unterschied zu damals gibt es aber: Was wir als Parlamentarier beschlossen haben, hat sich leider oft nicht in Kabinettsbeschlüssen widergespiegelt.

Herr Ruck, globale Strukturpolitik, Stärkung multilateraler Institutionen und Budgethilfe – sind das die Punkte, in denen sich Ihre Entwicklungspolitik von der der SPD unterscheidet?

Ruck: Für uns von der CDU/CSU muss Entwicklungspolitik das Ziel haben, entwicklungshemmende Strukturen zu überwinden. Insofern gibt es mit Blick auf globale Strukturpolitik zunächst einmal keinen Gegensatz zwischen uns und der SPD. Richtig ist auch, dass multilateral gearbeitet werden muss. Wir glauben aber, dass derzeit die multilaterale Arbeit oft nicht effizient ist. Unsere Forderung ist deshalb, dass deutsche Entwicklungshilfe nur dann über multilaterale Organisationen geleitet wird, wenn die einen komparativen Vorteil haben.

Herr Königshaus, die FDP nimmt gern für sich in Anspruch, sie sei die einzige entwicklungspolitische Opposition in Deutschland. Offenbar gibt es aber auch Unterschiede zwischen der SPD und der Union.

Königshaus: Naja, das sind vergleichsweise neue Töne. Natürlich formuliert Herr Ruck anders als Herr Raabe. Aber im Kern ist es doch eine einheitliche Position. Das gilt sowohl dafür, dass nichts gegen die Aufsplitterung der Entwicklungspolitik auf zahlreiche Institutionen getan wird, als auch für die Verlagerung von Mitteln auf die multilaterale und die europäische Ebene. Ich bin mit dem Kollegen Ruck einer Meinung, dass wir eine triftige Begründung brauchen, wenn wir Mittel auf die europäische Ebene verlagern. Nur: Die habe ich bisher nie gehört. Gleichwohl hat die Koalition das immer mehr betrieben. Der zweite Punkt, in dem wir uns wesentlich von den anderen Fraktionen unterscheiden, betrifft die Budgethilfe. Wir stellen Grundsätze wie „Ownership“ gar nicht in Frage. Aber wir müssen ganz klar Transparenz fordern: Wenn jemand eine staatliche Leistung erhält, dann muss er nachweisen, dass er sie auch zu dem gedachten Zweck eingesetzt hat. Das ist bei der Budgethilfe, so wie sie ursprünglich angelegt war, nicht gesichert.

Hänsel: Den größten Mangel an Transparenz gab es zuletzt auf den internationalen Finanzmärkten, nicht in den Entwicklungsländern. Das größte Problem derzeit ist die internationale Finanzkrise. Transparenz in den Entwicklungsländern ist eine richtige Forderung, aber es ist falsch, auf Budgethilfe zu verzichten, solange die noch nicht voll gewährleistet ist. Die Linke setzt sich außerdem dafür ein, die Zusammenarbeit weiter auf multilaterale und europäische Ebene zu verlagern. Allerdings haben wir – und zwar als einzige Fraktion – Schwierigkeiten mit den Festlegungen im EU-Reformvertrag, die eine freie Wirtschaftsordnung verlangen. Ein weiterer Punkt betrifft die globale Strukturpolitik: Wir glauben, dass Entwicklungspolitik gar keine globale Strukturpolitik sein kann, so wie sie ausgestattet ist. Wirtschafts-, Handels-, Außen- und Sicherheitspolitik sind globale Strukturpolitik, und die Entwicklungspolitik versucht lediglich, ein soziales Korrektiv dazu zu sein. Unser Ansatz ist, die Strukturen zu verändern – also eine andere Handels-, Finanz- und Wirtschaftsordnung zu entwickeln. Erst dann kann Entwicklungspolitik armutsbekämpfend und klimaschützend wirken.

Koczy: Es überrascht mich, dass Sie die Entwicklungspolitik nicht als Teil der internationalen Strukturpolitik sehen und damit ihre Rolle herabmindern. Für uns Grüne ist Entwicklungspolitik internationale Strukturpolitik. Sie hat die Aufgabe, sich weltweit für die Durchsetzung der Rechte von Armen einzusetzen und wirtschaftliche, soziale und ökologische Entwicklung zu unterstützen. Sie ist eines der wenigen vernünftigen Instrumente, mit anderen Ländern auf Augenhöhe zu kommunizieren und Dinge auszuhandeln. Es gibt kein anderes Instrument, das für einen fairen Ausgleich steht.

Was sollten die Schwerpunkte deutscher Entwicklungszusammenarbeit sein: Bereiche wie Basisgesundheit und Bildung oder eher der Aufbau von wirtschaftsfreundlichen Strukturen?

Ruck: Das ist eine entscheidende Frage. Wir haben einige Punkte herausgearbeitet: Erstens, was können wir direkt am Menschen tun? Dazu gehören Bildung und Ausbildung sowie der Bereich Gesundheit. Zweitens, der Bereich ländliche Entwicklung und der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Das wird zunehmend wichtiger. Drittens die Frage, wie kann ich armutsbekämpfende Wirtschaftsförderung betreiben? Wenn der Kuchen zum Verteilen nicht größer wird, gibt es keine Armutsbekämpfung. Deshalb ist Wirtschaftswachstum wichtig – gefördert von Mikrokrediten bis hin zu Infrastrukturprojekten. Und viertens schließlich gibt es den Bereich der Regierungsführung – Governance. Das sind die Schlüsselbereiche für Entwicklung.

Koczy: Ich würde die Prioritäten anders setzen. Wir stehen infolge der Klimaveränderung vor globalen Umwälzungen, die in vielen Entwicklungsländern die Lebensbedingungen dramatisch verschlechtern werden. Wir müssten eigentlich alle Kraft darauf verwenden, die CO2-Emissionen zu senken. Wenn wir das nicht tun, dann brauchen wir uns über die kommenden Jahrzehnte gar keine Gedanken mehr zu machen, weil dann alles, was wir geplant haben, null und nichtig wird. Unsere derzeitige Politik ist nicht entschlossen genug auf dieses Problem ausgerichtet, und ich halte die Entwicklungspolitik am ehesten dafür geeignet, die Dringlichkeit zum Handeln aufzugreifen.

Raabe: Ich bin auch für mehr Klimaschutz. Nur: Wo soll das Geld herkommen? Wir haben derzeit etwa zehn Milliarden Euro im Haushalt, die wir als offizielle Entwicklungshilfe (ODA) anrechnen können. Aus diesen Mitteln künftig noch mehr etwa vom Bereich Gesundheit wegzunehmen zugunsten von Klimaschutz hielte ich für unverantwortlich. Für viele Menschen in Entwicklungsländern geht es heute ums Überleben und nicht um die Frage, ob in 50 Jahren vielleicht das Klima kollabiert.

Hänsel: Wir wechseln ständig die Ebenen zwischen dem Ressort Entwicklungspolitik, wo es um Schwerpunkte wie Bildung oder Gesundheit geht, und der Strukturpolitik, zu der auch die Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitspolitik gehört. Ich sage noch einmal: Andere Strukturen – eine gerechtere Handelspolitik, eine aktive Friedenspolitik – sind die beste Entwicklungspolitik.

Königshaus: Ich schließe mich dem Kollegen Ruck an: Der Kuchen muss vergrößert werden. Dazu brauchen wir eine selbsttragende wirtschaftliche Entwicklung, sonst betreiben wir nur Alimentation. Natürlich müssen wir beim Thema Wirtschaftsentwicklung den Klimawandel im Hinterkopf behalten, sollten ihn aber auch als Chance sehen: Weil die Industrieländer sich umstellen müssen, ergeben sich auch neue Möglichkeiten für die Entwicklungsländer – etwa wenn wir die Nutzung von Solarenergie in Nordafrika fördern.

Inwieweit dürfen in der Entwicklungspolitik deutsche Interessen eine Rolle spielen?

Hänsel: Die Entwicklungspolitik sollte nicht als Türöffner deutscher Interessen fungieren – auch wenn es in der Praxis oft so läuft. Sofern ich es in der Entwicklungspolitik mit schwächeren Partnern zu tun habe, muss es möglich sein, dass nichts zurückfließt. Der europäische Kolonialismus hat über Jahrhunderte die Länder des Südens ausgebeutet, da ist die Entwicklungshilfe nur ein minimaler „Ausgleich“.

Raabe: Es ist per se im deutschen Interesse, Hunger und Armut aus der Welt zu schaffen – nicht nur aus humanitären Gründen, sondern auch um Frieden und Stabilität zu sichern. Wir haben in den letzten Jahren die Lieferbindung abgeschafft: Was für Entwicklungsprojekte gebraucht wird, soll möglichst vor Ort oder dort gekauft werden, wo es am günstigsten ist. Natürlich freue ich mich, wenn eine deutsche Firma einen Auftrag bekommt statt einer französischen, japanischen oder amerikanischen, wenn etwas von außen eingeführt werden muss.

Frau Hänsel hat sinngemäß gesagt, Entwicklungspolitik müsse selbstlos sein. Stimmen Sie dem zu, Herr Ruck?

Ruck: Nein. Richtig ist, dass das BMZ – das übrigens Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung heißt – das einzige Ministerium ist, das die Interessen anderer Länder mit in den Blick nimmt. Das heißt aber nicht, dass man die eigenen Interessen vergisst. Ich finde es legitim, wenn wir bei der Reduzierung der Länderliste im Zuge der entwicklungspolitischen Arbeitsteilung deutsche Interessen berücksichtigen. Zum Beispiel: Welche Länder sind für uns aus Gründen der Energiesicherheit wichtig? Deshalb haben wir dafür gekämpft, dass wir uns stärker um Algerien kümmern. Ich bin auch der Meinung, dass wir den Bereich der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zugunsten deutscher Unternehmen ausweiten. Ein Engagement der deutschen Wirtschaft beziehungsweise des deutschen Mittelstands ist auf jeden Fall gut für Afrika, weil es Arbeitsplätze schafft.

Koczy: Außenwirtschaftsförderung ist für mich kein Problem, wenn sie dem Ziel dient, in den Partnerländern wirtschaftlich nachhaltige und ökologische Entwicklung in Gang zu bringen. Wenn es aber nur darum geht, große Unternehmen zu subventionieren und ihnen so Zugang zu anderen Märkten zu verschaffen, dann sage ich Nein.

Wird für die Armutsbekämpfung in Afrika mehr Geld gebraucht? Oder reicht die Hilfe und es müsste vorrangig darum gehen, sie effizienter einzusetzen?

Koczy: Die Zahl der Hungernden hat weltweit zugenommen. Wir brauchen mehr Geld und die richtigen Konzepte, um den Hunger wirksam zu bekämpfen.

Frau Hänsel, mehr Entwicklungshilfe oder ein neues Welthandelsabkommen?

Hänsel: Wenn ich mich entscheiden müsste, dann wohl eine andere Handelsordnung. Man kann nicht unter Inkaufnahme sozialer und ökologischer Kosten wirtschaften, wenn man hinterher nur einen Bruchteil der Mittel hat, die nötig sind, um die Schäden wieder zu beheben. Wir brauchen ein Wirtschaftssystem, das keine Armut produziert und das Klima nicht zerstört.

Königshaus: Afrika ist eigentlich ein reicher Kontinent. Es gibt dort viele Rohstoffe und viele Möglichkeiten zur Nahrungsmittelproduktion. Es kommt darauf an, diese Potenziale zu nutzen. Es hat keinen Sinn, über ein dünnes Rohr Entwicklungshilfe nach Afrika zu pumpen, während die Eliten über ein breites, fettes Rohr Richtung Zürich oder sonst wohin die Einnahmen aus der Öl- oder Coltanförderung absaugen. Insofern ist die Frage nicht so einfach zu beantworten. Natürlich hilft mehr Geld allein nicht mehr; es muss vernünftig eingesetzt werden. Klar ist aber auch: Die vorhandenen Mittel reichen nicht aus, um die Gesamtaufgabe in Angriff zu nehmen. Deshalb müssen wir versuchen, Hebelwirkungen zu erzielen. Denn mehr Mittel, als wir jetzt haben und als wir gemeinsam anstreben mit dem Ziel, 0,51 Prozent der Sozialprodukts für Entwicklungshilfe einzusetzen, werden wir nicht bekommen. Alles andere ist Illusion.

Raabe: Mich nervt diese Diskussion langsam und ich finde sie auch langweilig. Es ist absurd, dass alle zehn Jahre einer daherkommt und ein Buch schreibt und sagt, mehr Geld alleine bringt nichts. Das sind Binsenweisheiten. Für jeden Politikbereich gilt doch, dass ich das Geld effizient und sinnvoll verwenden muss. Aber ebenso ist es eine Binsenweisheit, dass mehr Geld hilfreich ist, wenn es sinnvoll verwendet wird. Es ist natürlich richtig, immer zu hinterfragen, ob das Geld möglichst effizient verwendet wird. Diese Diskussion nehme ich sehr ernst. Aber ich nehme die Leute nicht ernst, die sagen, Entwicklungshilfe nutzt nichts.

Koczy: Wir haben globale Krisen, die lassen sich auch nur global lösen. Wir werden in den nächsten Jahren die multilaterale Arbeit ausweiten und tatsächlich hart daran arbeiten müssen, wer in welchem Land was macht. Da halte ich die EU beispielsweise für einen ganz wichtigen Akteur. Das Seltsame ist doch, dass wir immer denken, wenn wir es selbst machen, wird es besser. Aber das denken die anderen 296 Geber auch – und damit stecken wir im Salat. Wir haben eine Steigerung der Mittel für Entwicklungszusammenarbeit. Das ist gut so. Aber damit müssen wir effizient umgehen, weil die Steuerzahlerin wissen will, was wir damit machen.

Ruck: Ich glaube, dass wir für die globalen Herausforderungen mehr Geld brauchen. Deshalb bin ich auch für das 0,7-Prozent-Ziel. Aber ob man derzeit speziell für Afrika mehr Geld braucht, will ich nicht uneingeschränkt mit Ja beantworten. Es gibt in Afrika viel Bedarf, aber es gibt auch große Potenziale. Da teile ich die Ansicht von Herrn Königshaus. Es gibt viel Reichtum, der entwicklungshemmend verwendet wird. Da brauche ich nicht mehr Geld, sondern eine andere Regierungsführung. Wir müssen die Afrikaner auffordern, stärker eigene Lösungen zu präsentieren, statt ihnen von außen etwas aufs Auge zu drücken. Wir müssen mehr von den Afrikanern fordern, bevor wir sagen, da ist mehr Geld nötig.

Raabe: Aber auch für die Verbesserung der Regierungsführung brauchen wir mehr Geld, zum Beispiel um politische Stiftungen zu unterstützen, die Demokratisierung fördern. Lateinamerika ist ein gutes Beispiel: Da sind die deutschen politischen Stiftungen sehr präsent und haben viel erreicht für die politische Partizipation der Bevölkerung.

Koczy: Was Sie fordern, Herr Ruck, geschieht doch längst. Die Afrikaner fragen doch nach Unterstützung ihrer eigenen Konzepte. Nur wir hören es oft zu wenig. Über NEPAD beispielsweise – die afrikanische Initiative für mehr Eigenverantwortung, bessere Regierungsführung und Entwicklung – haben wir in den vergangenen vier Jahren im Entwicklungsausschuss kaum diskutiert. Und das war auch nicht gerade ein Spielfeld der großen Koalition.

Hänsel: Bei aller Liebe zur Friedrich-Ebert-Stiftung, Herr Raabe, aber die Entwicklung in Lateinamerika hin zu linken Regierungen und zu Basisbewegungen wie in Bolivien hat sich die Bevölkerung selbst erkämpft: die Indigenas, die sozialen Bewegungen, die Umweltaktivisten, die Landlosen-Bewegung in Brasilien. Wir müssen davon wegkommen zu sagen: „Wir haben ein Good-Governance-Konzept, und die anderen müssen es ausführen.“ Auf diese Weise verstanden halte ich Good Governance für kolonialistisch und verfehlt.

Ein anderes Thema: Wie lässt sich mehr entwicklungspolitische Kohärenz in der deutschen Politik herstellen?

Königshaus: Für eine einheitliche Ausrichtung der Regierungspolitik ist das Kanzleramt verantwortlich. Unterhalb davon gibt es die Ebene der einzelnen Ressorts, wo auch Kohärenz hergestellt werden muss. Und dort gibt es nur ein Ministerium, das in einem klassischen Regierungsaufbau für die Beziehungen nach außen zuständig ist: das Auswärtige Amt. Wir leisten uns mit dem BMZ ein zweites Ministerium, das ebenfalls ausschließlich nach außen wirkt, wenn auch nur in einem fachlich beschränkten Gebiet in mehr oder weniger zufällig ausgewählten Ländern.

Koczy: Das ist doch kein Zufall.

Königshaus: Natürlich, die Länderliste ist doch willkürlich zusammengestellt.

Raabe: Das ist Polemik. Die Liste ist aus einem abgestimmten Verfahren hervorgegangen.

Herr Königshaus, Ihrer Ansicht nach würde es also der Kohärenz dienen, wäre das BMZ Teil des Auswärtigen Amtes?

Königshaus: In Wirklichkeit geht es doch gar nicht um Kohärenz oder um eine besondere Bedeutung der Entwicklungspolitik. Es geht darum, dass in Koalitionsregierungen alle Beteiligten ein Bein in die Außenpolitik kriegen wollen. Das ist der falsche Ansatz, der inhaltlich nicht das Geringste mit Kohärenz zu tun hat. Wir können uns dieses Profilierungsstreben in diesem wichtigen Bereich nicht leisten und deshalb will meine Fraktion das einheitlich ausrichten.

Raabe: Es ist politisch schon etwas naiv, wenn der Kollege Königshaus glaubt, ein in das Auswärtige Amt integriertes Entwicklungsministerium hätte noch dieselbe Bedeutung wie heute. Früher war auch der Umweltbereich in irgendeinem Ministerium angesiedelt, und natürlich war es richtig, dass man ein eigenes Umweltministerium geschaffen hat. Dessen Aufgabe besteht auch darin, in andere Ministerien hinein auf Kohärenz zu dringen. Entwicklungspolitik ist ebenso ein Querschnittsthema.

Hänsel: Für mich ist Kohärenz keine technische oder administrative, sondern eine politische Frage. Auch das BMZ kann neoliberale Politik betreiben. Und deshalb müssen andere politische Kräfte in Deutschland Politik machen. Kohärenz hängt ja nicht in erster Linie an Kommunikations- oder Koordinationsproblemen, sondern es gibt eine bestimmte inhaltliche Ausrichtung der Politik, die zum Beispiel Agrar-Exportsubventionen zulässt. Der Einfluss der Wirtschaft auf die Politik schadet der Kohärenz, weil er bewirkt, dass politische Zusagen kurzfristig wieder gekippt werden.

Koczy: Kohärenz braucht Strategiebildung, das ist die entscheidende Aufgabe. Das fehlt in der großen Koalition und das ist das große Versagen: Es fehlt die Strategie.

Wer soll die Strategien formulieren?

Raabe: Soweit es die Entwicklungspolitik betrifft, müsste das meiner Meinung nach klar im BMZ geschehen. Ein Beispiel: Es war sehr hilfreich, dass das Entwicklungsministerium in den vergangenen Jahren mit einem eigenen Apparat bei den WTO- Ministerkonferenzen dabei sein und sich einmischen konnte.

Koczy: Das ist doch illusionär.

Raabe: Nein, ist es nicht. Wir haben uns beim WTO-Treffen in Hongkong 2005 dafür eingesetzt, dass die Agrar-Exportsubventionen im Jahr 2013 auslaufen. Da muss sich der Wirtschaftsminister mit dem BMZ abstimmen.

Koczy: Wir haben inzwischen viele Ministerien, die international agieren. Es geht nicht mehr nur um Wirtschaft, Handel und Ent- wicklungszusammenarbeit. Hinzu kommen die Umwelt, Gesundheit und Bildung. Das alles muss koordiniert werden, und ich glaube nicht daran, dass das BMZ diese Aufgabe bekommt. Dazu ist die Konkurrenz zu groß und deshalb muss die Strategie auf oberster Ebene ausgearbeitet werden.

Auch auf parlamentarischer Ebene ist Kohärenz nötig. Wie kann man sie dort verbessern?

Raabe: Es läuft besser, als ich gedacht habe, entwicklungspolitische Anliegen in Bundestagsanträgen unterzubringen. Ich finde die Kohärenz im Parlament eigentlich ganz gut.

Koczy: Das finde ich gar nicht.

Raabe: Die Bundestagsbeschlüsse zur Entwicklungspolitik, Frau Koczy, sind immer sehr gut, und ich kann Ihnen genug Beispiele geben, wo auch die Grünen sich zustimmend geäußert haben. Das Problem ist, dass gerade in multilateralen Gremien die Vertreter gewisser Ministerien anders abstimmen und wir das nicht kontrollieren können, weil wir oft keinen Zugang zu den Protokollen haben.

Koczy: Ich bleibe dabei: Die Kohärenz im Parlament ist angesichts der Probleme nicht gut. Wir haben es im Entwicklungsausschuss nur ein einziges Mal geschafft, mit einem anderen Ausschuss eine gemeinsame Anhörung zu machen – zum Thema Bio-Energie –, danach gab es das nie wieder. Ich behaupte, unser parlamentarisches System ist nicht geeignet, die globalen Probleme zu lösen, weil wir nur sektoral diskutieren. Wenn der Umweltausschuss, der Agrarausschuss und der Entwicklungsausschuss jeweils separat ein Problem diskutieren, das alle betrifft, dann ist das Kraftverschwendung und nicht lösungsorientiert.

Königshaus: Das ist doch kein Fehler des Systems. Die Parlamentsausschüsse bilden die Bundesregierung nach. Wenn wir wollen, dass rechtzeitig die jeweils zuständigen Köpfe zusammenkommen, dann müssen wir auch die Bundesregierung so organisieren, dass die Felder zusammengepackt werden, die zusammengehören.

Hänsel: Das Problem fängt doch schon in den Fraktionen an, wo die Agrarpolitiker oft was ganz anderes vertreten als die Entwicklungspolitiker. Das kann man durch gemeinsame Ausschusssitzungen wie im Falle der Agrotreibstoffe auszugleichen versuchen. Das fand ich sehr gut, so etwas muss man forcieren, um auf andere Art Politik zu entwerfen.

Ruck: Bei uns in der Fraktion hat sich bewährt, sich bei schwierigen Themen in gemeinsamen Sitzungen aufeinander zu zubewegen. In der Fraktion kann man sich auf Augenhöhe zum Beispiel einfach mal über die unterschiedlichen Anliegen informieren. Das hat in den Ausschüssen bisher nicht geklappt, weil sie gruppendynamisch zu kompliziert sind.

Das Gespräch führten Tillmann Elliesen und Johannes Schradi.