Kompliziert, aber unentbehrlich
Internationale Verpflichtungen zum Klimaschutz erzeugen Druck auf nationaler Ebene
Von Sigmar Gabriel
Die internationalen Klimaverhandlungen kommen zwar nur langsam voran, sind aber für einen effektiven Kampf gegen die Erderwärmung ohne Alternative. Bilaterale Abkommen oder das Vorpreschen einzelner Länder genügen nicht. Echte Zugeständnisse, auch von Schwellenländern wie China oder Brasilien, kann es nur im Rahmen eines Gesamtpakets geben.
Noch knapp zwei Monate trennen uns von der nächsten UN-Klimakonferenz im polnischen Posen. Wieder werden sich die Umweltminister der Welt zusammen mit tausenden von Regierungsvertretern, Wissenschaftlern, Industrie- und Umweltverbänden zu Verhandlungen treffen. Schon jetzt ist klar: Die Ergebnisse von Posen werden kaum für spektakuläre Schlagzeilen sorgen. Denn der Fahrplan der internationalen Klimadiplomatie weist dieser 14. Konferenz der Vertragsstaaten zur Klimarahmenkonvention nur die Funktion eines Zwischenschritts zu – der allerdings getan werden muss, um zum Ziel zu gelangen. Die Erwartungen konzentrieren sich auf die 15. Vertragsstaatenkonferenz, die 2009 in Kopenhagen stattfinden wird. Dort soll ein umfassendes Klimaschutzabkommen für die Zeit nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls abgeschlossen werden. Ist Posen also wieder nur eine jener Mammut-Konferenzen, die viel CO2 verursachen, aber keine Lösung bringen? Zugegeben: Die internationale Klimadiplomatie macht es ihren Kritikern ziemlich leicht. Sie ist schwer zu verstehen und schon gar nichts für Ungeduldige. Was nach tage- und nächtelangen Verhandlungen herauskommt, sind häufig nur Tippelschritte, wo Siebenmeilenschritte nötig wären. Dennoch halte ich die gängige Kritik an diesem schwierigen Verhandlungsprozess für ebenso wohlfeil wie nutzlos. Wie langwierig Verhandlungen zwischen Staaten sein können, führen uns die 27 Mitglieder der Europäischen Union immer wieder vor. Selbst die Verhandlungen zwischen dem Bund und den 16 Bundesländern illustrieren das zuweilen. Wer kann im Ernst erwarten, dass man leichter und schneller zu einem Ergebnis kommt, wenn 192 Staaten am Tisch sitzen?
Die Kritiker des internationalen Klimaprozesses bleiben die Antwort auf die Frage schuldig, was sie an die Stelle eines mühseligen und langwierigen Verhandlungsprozesses setzen wollen, an dessen Ende nichts weniger stehen soll als ein international verbindlicher Ordnungsrahmen für den klimaverträglichen Umbau unserer Volkswirtschaften. Häufig heißt es, internationale Verhandlungen könnten nur dann erfolgreich sein, wenn sie ein überschaubares Thema und eine kleine Gruppe von Akteuren betreffen. Beim Klimaschutz ist das Gegenteil der Fall: Diese Herausforderung betrifft die Wirtschaft als Ganzes – kein Sektor ohne Verbindung zum Klimaschutz, kein Akteur, der nicht betroffen wäre. Kurzfristig verursacht Klimaschutz den Klimaschützern Kosten – von den langfristigen Vorteilen profitieren jedoch alle gleichermaßen. In einem System, das nicht alle einschließt und allein auf bilateralen Vereinbarungen und „Koalitionen der Willigen“ basiert, wäre der Anreiz zu groß, andere den Karren aus dem Dreck ziehen zu lassen und sich als Trittbrettfahrer anzuhängen. In einer Wirtschaft, die global vernetzt ist wie nie zuvor, sind Insellösungen nicht mehr möglich. Die Klimapolitik der EU greift diesen Gedanken auf: Im März 2007 hat sich die EU bereit erklärt, ihre Emissionen unilateral bis 2020 um 20 Prozent gegenüber 1990 zu senken. Sie nimmt also bereits eine Vorreiterrolle ein. Wenn es ein globales Abkommen geben sollte, in dem andere Industrieländer ähnliche Beiträge leisten und die wichtigen Schwellenländer einbezogen werden, wäre die EU bereit, ihre Reduktion auf 30 Prozent zu erhöhen.
Die Komplexität der UN-Verhandlungen beruht jedoch nicht nur auf der Vielzahl der Akteure, sondern auch auf der Vielzahl der Themen. Das Kyoto-Folgeabkommen, das 2009 in Kopenhagen verabschiedet werden soll, soll nicht nur für die Minderung von Treibhausgasen Regelungen treffen, sondern auch für die Anpassung an den Klimawandel, die Verbreitung klimafreundlicher Technologien und die Finanzierung. Zudem soll es diese vier Bausteine in einer gemeinsamen Vision zusammenfassen.
In Kopenhagen werden wir von Schwellenländern wie Indien und China und Entwicklungsländern, die historisch gesehen wenig zum Klimawandel beigetragen haben und wirtschaftlich weniger in der Lage sind, dem Problem beizukommen, stärkere Klimaschutzbeiträge verlangen müssen. Dazu werden sie nur bereit sein, wenn sie im Gegenzug etwas angeboten bekommen. Dabei kann es sich um Angebote in den Bereichen Kapazitätsaufbau, Technologie und Anpassung oder um direkte finanzielle Unterstützung handeln. Ein Klimaregime für die Zeit nach 2012 kommt nur in einem Gesamtpaket zustande, die breite Themenpalette der Verhandlungen ist alternativlos. Ein Beweis wurde diesen Sommer erbracht: Im vergangenen Jahr hat die US-Regierung mit den „Major Economies Meetings“ (MEM) ein Prozess gestartet, von dem einige zunächst annahmen, dass er eine weniger komplexe und effektivere Alternative zum UN-Prozess bieten könne. Das Ergebnis des MEM-Gipfels der 16 größten Volkswirtschaften im Juli 2008 hat jedoch gezeigt: Ein Austausch unter den größten Emittenten ist sinnvoll und kann Ideen hervorbringen, die die Diskussionen im UN-Prozess voranbringen. Den UN-Prozess ersetzen kann er jedoch nicht, denn echte Zugeständnisse wird es nur im Rahmen eines Gesamtpakets geben.
Ja, es stimmt, dass die UN-Verhandlungen zu langsam vorankommen. Aber ohne den internationalen Druck, den sie erzeugen, wären wir in der EU und in Deutschland im Klimaschutz nie so weit gekommen, wie wir es heute sind. Ohne das Kyoto-Protokoll hätte es den EU-Emissionshandel nie gegeben. Länder wie China, Südafrika oder Brasilien stünden nicht unter dem Druck, teilweise sehr ehrgeizige nationale Maßnahmen zu entwickeln. Das Kyoto-Protokoll hat mit dem Emissionshandel erstmals dem Ausstoß von Kohlenstoff einen Preis gegeben und damit weltweit Emissionsreduktionen angeregt. Es hat die Grundpfeiler einer internationalen Klimaarchitektur gelegt.
Zweifelsohne löst das Kyoto-Protokoll allein das Klimaproblem nicht. Es ist ein erster, wichtiger Schritt mit einigen „Kinderkrankheiten“, aus denen wir lernen werden. Ebenso wie beim EU-Emissionshandel, der in der ersten Handelsphase noch zahlreiche Unstimmigkeiten hatte, kommt es darauf an, das zweite globale Klimaschutzabkommen intelligenter zu gestalten, mit neuen Verpflichtungen, neuen Kontrollmechanismen und einer breiteren Beteiligung.
Gleichzeitig müssen die UN-Klimaverhandlungen von einer Vielzahl anderer, nationaler und internationaler Maßnahmen flankiert werden. Ohne Vorreiter, ohne Schritte in der Praxis, ohne eine ökologische Industriepolitik, die zeigt, dass Umwelt und Wirtschaft keine Gegensätze sind, sondern einander bedingen, werden wir auch in internationalen Verhandlungen nicht überzeugen können. Dies gilt zum Beispiel bei der Verbreitung der erneuerbaren Energien. Die Bundesregierung will daher, zusammen mit anderen Staaten eine Internationale Agentur für Erneuerbare Energien (IRENA) gründen. Sie soll Industrie- und Entwicklungsländer beim Ausbau erneuerbarer Energien beraten und unterstützen und zu besseren ordnungspolitischen Rahmenbedingungen beitragen.
Gleichzeitig fördert die Bundesregierung mit ihrer Internationalen Klimaschutzinitiative Projekte in Entwicklungs- und Schwellenländern sowie den Transformationsstaaten Mittel- und Osteuropas. Großen Wert legen wir bei der Projektauswahl auf die Entwicklung von innovativen und kopierbaren Lösungsansätzen, die über das einzelne Projekt hinaus Wirkung zeigen. Und schließlich sollen gezielte Kooperationen mit Partnerländern wichtige Impulse für die Verhandlungen über ein internationales Klimaabkommen geben.
Sigmar Gabriel
ist Bundesumweltminister.
