Wachstum, aber nicht für alle

Die tiefe Armut in Indien zu lindern, ist seit dem Kollaps der britischen Kolonialherrschaft 1947 ein Ziel der indischen Politik. Doch trotz beträchtlicher Anstrengungen hat das Land dabei bisher nur begrenzte Fortschritte erzielt. Das Wirtschaftswachstum infolge der Reformen seit 1991 hat dazu beigetragen, die Zahl der absolut Armen zu vermindern. Ebenso wichtig sind aber die Sozialpolitik und die Qualität der Regierungsführung, die sich von Bundesstaat zu Bundesstaat deutlich unterscheiden.

Nach Schätzungen der Weltbank lebten 2004/2005 in Indien 27,5 Prozent der Bevölkerung unter der Armutsgrenze (das heißt von weniger als jetzt umgerechnet 1,25 US-Dollar pro Kopf und Tag). Eine neuere Schätzung der CIA von 2007 geht von 27 Prozent aus. Auch andere Indikatoren unterstreichen, dass der indische Staat bei der Befriedigung der Grundbedürfnisse seiner Bevölkerung versagt hat. Die Alphabetisierungsrate lag beispielsweise 2007 bei nur 61 Prozent. Und in der Erhebung über die Gesundheit von Familien stellte die Regierung für 2005/2006 fest, dass nicht weniger als 45,9 Prozent der Kinder im Alter unter drei Jahren untergewichtig waren.

Diese Angaben sind vor allem deshalb beunruhigend, weil Indiens Wirtschaft enorm gewachsen ist, seit infolge der beispiellosen Finanzkrise von 1991 eine stärker am Markt orientierte Politik eingeführt wurde. 2006 wuchs die Wirtschaft um 9,7 Prozent und im darauffolgenden Jahr waren es immer noch 9 Prozent. Trotz der Weltwirtschaftskrise konnten 2008 noch 6,6 Prozent erreicht werden. Dieses schnelle Wachstum hatte allerdings nur eine begrenzte Wirkung für die Armutsminderung. Wie ist zu erklären, dass es Indien trotz des Bekenntnisses zu menschlicher Entwicklung, sozialer Gerechtigkeit und Armutsreduzierung nicht gelungen ist, die Armut auf dem Land und in den Städten zurückzudrängen? Eine vollständige Erklärung ist hier nicht möglich, aber zumindest teilweise soll die Frage beantwortet werden.

Autor

Sumit Ganguly

ist Professor für Politikwissenschaft und Inhaber des Rabindranath Tagore Chair in Indian Cultures and Civilizations an der Indiana University in Bloomington (USA).

Es ist natürlich verlockend, für das Problem der ländlichen und städtischen Armut in Indien großenteils Altlasten aus der britischen Kolonialherrschaft verantwortlich zu machen. Doch dieser Versuchung muss man widerstehen. Es ist keine Frage, dass die britische Kolonialherrschaft wenig für Indiens wirtschaftliche Entwicklung getan hat. Es gibt sogar Belege dafür, dass die Wirtschaft in dieser Zeit erheblich geschrumpft ist. Laut dem renommierten britischen Wirtschaftshistoriker Angus Maddison ist zum Beispiel Indiens Anteil an der globalen Wirtschaftsleistung von beachtlichen 22,6 Prozent um 1700 auf dürftige 3,8 Prozent im Jahr 1952 gesunken.

Trotzdem ist nicht abzustreiten, dass Indiens Wirtschaftspolitik nach der Unabhängigkeit weder viel dazu beigetragen hat, ein dramatisches Wachstum zu erzeugen, noch dazu, die Armut zu verringern. Indiens führende Politiker und insbesondere ihr visionärer Anführer, Premierminister Jawaharlal Nehru, glaubten, dass Kolonialismus, Imperialismus und Kapitalismus untrennbar miteinander verbunden wären. Die Folge war, dass Indien den kapitalistischen Entwicklungsweg ablehnte. Andererseits war Nehru ein überzeugter Demokrat und nicht darauf aus, das sowjetische Wirtschaftsmodell einer erzwungenen Industrialisierung zu übernehmen. Folglich versuchte er, einen Mittelweg zu finden, der Privatunternehmen eine gewisse Berechtigung für die wirtschaftliche Entwicklung zugestand, während Schlüsselindustrien in Staatshand sein sollten. Wie viele andere in Indiens politischer Führungsschicht glaubte Nehru zudem, dass eine Wirtschaftsplanung die Industrie schnell wachsen lassen sowie Ungleichheit und Armut eindämmen könnte.

Indien investierte zu wenig in Bildung, Gesundheitsversorgung und Infrastruktur

Diese gut gemeinte Politik hatte wenig Erfolg. Fairerweise muss gesagt werden, dass sie zu einer gewissen Industrialisierung beitrug. Sie erstickte jedoch das Wirtschaftswachstum, hemmte das Unternehmertum und verhinderte Innovationen. Stattdessen erzeugte sie ein Gewirr von Regulierungen, Quoten und Genehmigungen, die von Bürokraten verwaltet werden sollten. Der bekannte indische Ökonom Raj Krishna bezeichnete das Ergebnis sardonisch als „Lizenz-, und Genehmigungs- und Quotenherrschaft“ und, besonders scharfsinnig, als „Hindu-Wachstumsrate“. Gleichzeitig investierte Indien trotz der sozialistischen Rhetorik wenig in die Grundbildung, die Gesundheitsversorgung und die Infrastruktur. So war es wenig überraschend, dass Armut, Mangelernährung und sogar Hunger das Land weiterhin heimsuchten.

Mitte der 1960er Jahre geriet Indiens Wirtschaft aufgrund einer Reihe von Faktoren, darunter die Folgen des Krieges mit Pakistan 1965, in eine Abwärtsspirale. Die Lage verschlimmerte sich, als eine Dürre weite Teile der landwirtschaftlich wichtigen Gebiete Indiens traf. Angesichts einer akuten Zahlungsbilanzkrise musste Indien auf Druck der Weltbank die Rupie dramatisch abwerten und Reformen der Landwirtschaft einführen. Diese gipfelten in Indiens „Grüner Revolution“: Die Einführung von neuem, krankheitsresistentem Saatgut, mehrerer Ernten im Jahr sowie die Nutzung großer landwirtschaftlicher Maschinen führte Anfang der 1970er Jahre zur Umwälzung der Landwirtschaft in Teilen Nordwest-Indiens. Das Schreckgespenst einer neuen großen Hungersnot verschwand am Ende.

Doch Unterernährung und Hunger suchten Indien leider weiterhin heim. Denn wie der indische Ökonom und Nobelpreisträger Amartya Sen überzeugend erklärt hat, garantiert das bloße Vorhandensein von Nahrung nicht, dass die Armen auch Zugang dazu haben. Marktmechanismen sind zwar effizient, aber ihre Ergebnisse sind nicht immer auch sozial wünschenswert. Trotz der landwirtschaftlichen Fülle, die die „Grüne Revolution“ hervorbrachte, fehlten den Armen oft die Mittel, um ausreichend nahrhafte Lebensmittel zu kaufen und so Mangelernährung oder sogar Hunger abzuwenden.

Warum sprang der indische Staat nicht in die Bresche und versorgte die Armen mit den nötigen Mitteln, damit sie Zugang zu den reichlich vorhandenen Lebensmitteln bekamen? Die Antwort auf diese Frage ist komplex. In gewissem Maße tat die Regierung das. Allerdings wurde Indiens Politik damals besonders von städtischen Interessengruppen geprägt und begünstigte diese. Die meisten Regierungen der Bundesstaaten richteten in den Ballungsräumen sogenannte Läden mit fairen Preisen ein, um die Armen und die Mittelklasse mit subventionierten Grundnahrungsmitteln zu versorgen. Auf dem Land gab es aber keine solchen Maßnahmen.

Zwei Faktoren erklären wiederum die Bevorzugung der Ballungsräume. Erstens war es von der Infrastruktur erheblich leichter, Grundnahrungsmittel in Städten bereitzustellen. Zweitens haben für die Regierung ohne Frage auch politische Erwägungen eine Rolle gespielt: Unruhen wären deutlich wahrscheinlicher gewesen, hätten große Teile der Bevölkerung in den Zentren keine Nahrungsmittel bekommen. Doch wenn solche politischen Entscheidungen erst einmal getroffen sind, ist es enorm schwierig, sie rückgängig zu machen und die Richtung wieder umzukehren.

Der Einfluss von Indiens Zentralregierung bei der Armutsbekämpfung ist begrenzt 

Damit der indische Staat einen dramatischen Richtungswechsel vornahm, war erst noch eine zweite Krise der Staatsfinanzen nötig, die von 1991. Viele Umstände zusammen hatten sie verursacht: Als der erste von den USA angeführte Golfkrieg im Irak bevorstand, kaufte Indien Öl auf dem Weltmarkt zu Tagespreisen, weil es einen dramatischen Anstieg des Ölpreises vermutete, und dezimierte damit seine Devisenreserven. Nach Beginn des Golfkriegs strömten weit mehr als 100.000 Arbeiter nach Indien zurück, die in den Golfstaaten gearbeitet hatten; damit gingen auch deren Rücküberweisungen verloren. Zusätzlich endete mit dem Kalten Krieg das Handelsarrangement mit der Sowjetunion auf der Basis des Rubels und der Rupie. Wie es der Zufall wollte, wurden auch noch einige Forderungen aus Krediten internationaler Banken zur Rückzahlung fällig.

Angesichts dieser dramatischen Finanzkrise gaben Indiens Premierminister Narasimha Rao und sein Finanzminister Manmohan Singh (der heutige Premierminister) die pseudo-sozialistische Politik auf und brachten das Land auf den Weg zu einer marktorientierten Wirtschaftspolitik. Die Folgen waren dramatisch. Es gelang Indien, endlich die „Hindu-Wachstumsrate“ hinter sich zu lassen und sich auf einem neuen Pfad von schnellem Wirtschaftswachstum zu bewegen. Die Armut, die das Land so lange begleitet hatte, ging kontinuierlich zurück.

Trotz allem, was in den jüngsten knapp zwei Dekaden erreicht wurde, sind die Probleme Indiens aber noch riesig. Einige Schwierigkeiten bei der Armutsbekämpfung sind strukturell bedingt. Die anderen hängen offenbar mit politischen Entscheidungen zusammen.

Zu den strukturellen Hindernissen zählt, dass der Einfluss von Indiens Zentralregierung bei der Armutsbekämpfung begrenzt ist. Das ergibt sich aus der föderalen Struktur des Landes. Jeder indische Bundesstaat ist für die Verwendung seiner Steuergelder letztlich selbst verantwortlich. Folglich haben Bundesstaaten, die besser regiert werden und eine einfallsreichere Wirtschafts- und Sozialpolitik machen, auch bessere Ergebnisse erzielt. So loben viele Entwicklungsökonomen und Aktivisten Kerala, einen Bundesstaat an der Küste in Südindien, als Beispiel für eine kluge und gelungene Sozialpolitik. Kerala weist nicht nur eine der geringsten Armutsraten in Indien auf, sondern auch die geringste Rate an Analphabeten (91 Prozent der Bevölkerung können dort lesen und schreiben). Diese Erfolgsgeschichte kann großenteils darauf zurückgeführt werden, dass Kerala früh in die Gesundheitsversorgung und die Grundbildung sowie die Stellung der Frauen investiert hat. Paradoxerweise können sowohl christliche Missionare als auch kommunistischen Funktionäre ihren Anteil des Verdienstes an der bemerkenswerten Sozialstatistik beanspruchen. Es ist allerdings unklar, ob dieses Entwicklungsmodell unbegrenzt tragfähig ist. Kerala hängt ab vom Tourismus und von den Einkommen von Migranten, die am Persischen Golf arbeiten und das Verdiente in die Heimat schicken. Falls es nicht gelingt, andere Wirtschaftszweige anzulocken, könnte es in Zukunft schwierig werden, der Bevölkerung soziale Leistungen im derzeitigen Umfang anzubieten.

Damit sind wir bei der Frage nach der richtigen Politik in den Bundesstaaten und auf nationaler Ebene. Die Regierung der „Fortschrittlichen Allianz“, die von der Kongresspartei angeführt wird, hat 2006 ein Programm zur Förderung der Wirtschaft in Landregionen aufgelegt, um das Versprechen auf „Wachstum für Alle“ (inclusive growth) zu erfüllen. Das Programm mit dem Namen „National Rural Employment Guarantee Act“ verspricht jedem ungelernten Arbeiter, der sich registrieren lässt, 100 Tage bezahlte Arbeit. Die Ergebnisse von Erhebungen zum Programm zeigen sehr unterschiedliche Ergebnisse und unterstreichen, dass die nationale Politik nur begrenzt greift, weil die Regierungs- und Umsetzungsfähigkeiten der Bundesstaaten ganz verschieden sind. So haben sich zwischen 2006 und 2009 im Bundesstaat Maharashtra nur 13 Prozent der Bevölkerung für das Programm registrieren lassen. In Rajasthan haben hingegen 73 Prozent der teilnahmeberechtigten Einwohner von dem Programm profitiert.

Interessanterweise war der Regierungstyp nicht ausschlaggebend für die Höhe der Beteiligung am Programm. Westbengalen zum Beispiel, ein von Armut geplagter Staat, in dem die kommunistische Partei seit über vier Jahrzehnten an der Macht ist, konnte im Durchschnitt nur 22 Tage Arbeit im Rahmen des Programms anbieten. Dagegen konnte das von der Kongresspartei regierte Rajasthan 79 Tage anbieten. Diese Statistiken müssten natürlich viel detaillierter analysiert werden, um Unterschiede innerhalb und zwischen den Bundesstaaten zu erklären.

Werden die Armen Indiens eines Tages am wirtschaftlichen Aufschwung des Landes teilhaben? Trotz der recht ungleichmäßigen Erfolge bei der Armutsreduzierung scheint es, dass sowohl das Wachstum als ein erneutes Bekenntnis zu sozialer Gleichheit – wie unbeständig es auch sein mag – die Armut in Stadt und Land zurückdrängt. Die Aufgabe für Indiens Politiker ist natürlich, ihr Engagement angesichts der noch immer vor ihnen liegenden Probleme aufrecht zu halten.

erschienen in Ausgabe 2 / 2010: Der Mensch als Ware