Eine Krankheit, viele Symptome

Der Sudan findet nicht zum Frieden. Sein Kernproblem sind nicht Unterschiede zwischen Völkern und Religionen, sondern die Herrschaft einer kleinen Elite im Zentrum, die sich berechtigt glaubt, die anderen Landesteile auszubeuten. Wo sich organisierte Gegenwehr zeigt, da sät die Regierung Zwietracht und schürt lokale Kämpfe – in den Randgebieten des Landes ebenso wie in Nachbarstaaten.

Die Gewaltkonflikte im Sudan sind vielschichtig, und manche sind eng mit Krisen in den Nachbarländern verflochten. Bis heute ist der Sudan weltweit das Land mit den meisten Flüchtlingen und im Inland Vertriebenen. Der Bürgerkrieg im Südsudan, der von der Unabhängigkeit des Landes 1956 bis 2005 andauerte, hat zwei Millionen Menschen das Leben gekostet und weitere vier Millionen aus ihrer Heimat vertrieben. Seit 2003 hat der blutige Konflikt im westsudanesischen Darfur laut Schätzungen der Vereinten Nationen (UN) weitere 300.000 Todesopfer gefordert und über zwei Millionen Menschen zur Flucht gezwungen.

Häufig heißt es, die Kämpfe im Südsudan gingen auf einen Konflikt zwischen Christen und Muslimen zurück, während sich in Darfur arabisch- und afrikanischstämmige Volksgruppen bekriegten. Beide Beschreibungen greifen zu kurz. Es handelt sich nicht um klar voneinander abgrenzbare Einzelprobleme, sondern um unterschiedliche Ausprägungen des gemeinsamen Grundkonflikts zwischen einer machthungrigen Elite im Zentrum des Landes und unterdrückten und marginalisierten Randgebieten. Das zeigt sich auch an den zahlreichen anderen Konflikten im Land, die in internationalen Medien nur selten beachtet werden.

Die Unterscheidung zwischen Nord- und Südsudan geht auf die Kolonialzeit zurück, in der sich Ägypten und Großbritannien die Verwaltung des Landes teilten. Während sie den Nordsudan und insbesondere die Region um die Hauptstadt Khartum gemeinsam aufbauten, behielt sich Großbritannien die Kontrolle über den Südteil allein vor. Die Entwicklung dieses Gebietes vernachlässigte die Kolonialmacht aber weitgehend.
Mit der Unabhängigkeit des Landes beanspruchte die Elite im Zentrum kurzerhand die Staatsführung für sich. Als Zentrum lässt sich eine kleine Region beschreiben, die etwas südlich vom Zusammentreffen des Weißen und des Blauen Nils beginnt und sich entlang der Ufer des Nils ein Stück nördlich zieht. Dort lebt eine überschaubare Zahl ethnischer Gruppen, deren Eliten ihre strategische Lage an den Handelsrouten und später die Nähe zur Kolonialverwaltung in Khartum geschickt zum eigenen Vorteil genutzt haben. Gemeinsam ist diesen Eliten, dass sie an die eigene Überlegenheit glauben und daraus die vermeintliche Berechtigung ableiten, den weniger entwickelten Rest des Landes zur eigenen Bereicherung auszubeuten. Trotz ihres geringen Anteils an der Gesamtbevölkerung kontrollieren Angehörige dieser Gruppen seit der Unabhängigkeit die höchsten Posten in Politik, Gesellschaft und Wirtschaft und haben sämtliche Regierungschefs gestellt.

Widerstand gegen die Herrschaft dieser Gruppe im Südsudan führte schon 1956 zu einen Bürgerkrieg um die Unabhängigkeit dieses Gebietes. 1972 wurde ein Friedensvertrag geschlossen, der dem Süden eine eigene Regionalregierung mit weitgehender Autonomie zusicherte. Er wurde jedoch nur halbherzig umgesetzt. Als 1983 der damalige Präsident Numeiri unter Druck von erstarkenden islamistischen Gruppen die islamische Rechtsprechung der Scharia zur Rechtsgrundlage im gesamten Land erklärte, flammte der Bürgerkrieg wieder auf.

Der mit der Niederschlagung des Aufstands beauftragte Armeeoffizier John Garang, ein Dinka aus dem Süden, schloss sich mit seiner Einheit den Rebellen an und gründete die Sudan People’s Liberation Army (SPLA) und ihren politischen Arm, das SPLM. Diese wuchs unter der Führung Garangs zur größten Rebellenbewegung des Südsudan heran. In der SPLA dominieren die Dinka, die größte Volksgruppe im Süden. Diese Vormachtstellung und Garangs autokratischer Führungsstil trugen in den 1990er Jahren zum Ausbruch eines Kriegs im Krieg zwischen Fraktionen im Südsudan bei, der zwar vor allem entlang ethnischer Fronten verlief, letztlich aber vom Norden gezielt angestiftet wurde. Nach seinem Ende und der Wiedervereinigung der Fraktionen im SPLM konnte sich diese als einziger Vertreter des Südens gegenüber Khartum durchsetzen.

Friedensgespräche, die von den USA, Großbritannien, Norwegen und der Regionalorganisation IGAD maßgeblich unterstützt wurden, führten nach zähen Verhandlungen und vielen Rückschlägen im Januar 2005 zum Abschluss des so genannten Umfassenden Friedensvertrags (Comprehensive Peace Agreement, CPA) zwischen dem SPLM und der Nationalen Kongresspartei (NCP) von Präsident Omar al-Bashir. Diese ist seit einem Putsch 1989 in Khartum an der Macht. Andere Parteien im Norden und Süden sowie die Zivilgesellschaft waren von den Verhandlungen ausgeschlossen. Das hat dazu geführt, dass der Vertrag von weiten Teilen der Bevölkerung nicht als Weg in eine friedliche und demokratische Zukunft gesehen wird, sondern als Abkommen, mit dem zwei autokratische Regime gegenseitig ihre Machtpositionen sichern.

Das CPA gesteht dem Süden – wie bereits der Vertrag von 1972 – eine weitgehend autonome Regierung zu, sieht aber zusätzlich ein Referendum über eine mögliche Unabhängigkeit des Gebiets vor. Es regelt auch die Aufteilung der Einnahmen aus dem Erdöl im Südsudan; die Kontrolle darüber ist seit Beginn der Ölförderung 1999 ein wesentliches Element des Konflikts geworden. Schließlich wurde vereinbart, dass in Khartum bis zur Abhaltung demokratischer Wahlen eine Regierung der Nationalen Einheit an der Macht bleiben sollte, in der das SPLM und weitere Oppositionsparteien zwar beteiligt sind, die NCP aber weiter klar dominiert.

Bezeichnend für die Konflikte im Sudan ist, dass sich das CPA keinesfalls auf den Süden beschränkt. Einerseits enthält es Zusatzprotokolle zu drei entlang der Nord-Süd-Grenze liegenden Regionen, die geographisch größtenteils zum Norden gezählt werden, sich aber der Rebellion gegen das Zentrum in Khartum angeschlossen hatten. Die Bevölkerung in zweien davon ist vom CPA aber weitgehend enttäuscht, weil es ihnen die Option auf Unabhängigkeit verwehrt; es ist nicht auszuschließen, dass der Konflikt hier erneut ausbricht. Dies gilt insbesondere für Abyei, in der es seit Unterzeichnung des CPA bereits zu einer Reihe gewaltsamer Auseinandersetzungen gekommen ist (vgl. den Beitrag von Engelhardt in diesem Heft). Der Ölreichtum Abyeis ist einer der Gründe, die eine Einigung bislang verhindert haben.

Auch das im Westen des Sudan gelegene Darfur gehört zu den marginalisierten Teilen des Landes. Die Viehzüchter dort und die Bauern im fruchtbaren Süddarfur versorgten lange die Hauptstadt mit Lebensmitteln, blieben aber selbst ohne Zugang zu Wasser, Gesundheitsversorgung oder Bildungseinrichtungen. Seit den 1980er Jahren ist Darfur von lang anhaltenden Dürren und dem Vordringen der Wüste betroffen. Der gleichzeitige starke Bevölkerungsanstieg hat zu wachsender Konkurrenz um Ackerland und Wasser geführt, die auch gewaltsam ausgetragen wurde, ohne dass die Zentralregierung darauf reagiert hätte.

Als sich 2003 eine Einigung zwischen Khartum und den südsudanesischen Rebellen abzeichnete, wuchs in Darfur die Befürchtung, erneut von der Verteilung des nationalen Wohlstands ausgeschlossen zu werden. Zwei Rebellenbewegungen, das SLM (Sudan Liberation Movement) und das JEM (Justice and Equality Movement), formierten sich und griffen Einrichtungen von Armee und Regierung an. Statt dagegen ihre Soldaten einzusetzen, die größtenteils noch im Süden stationiert waren, bewaffnete die Regierung in Khartum lokale Milizen. Die nutzten die versprochene Straffreiheit, um alte Rechnungen mit konkurrierenden Stämmen zu begleichen, und gingen mit äußerster Gewalt gegen die Zivilbevölkerung vor. Tausende von Dörfern wurden systematisch vernichtet, Tausende Menschen getötet und Millionen zur Flucht gezwungen. Inzwischen haben sich im Laufe des Konflikts die klaren Fronten verwischt.

Der Konflikt mit der Zentralregierung im Osten des Sudan ist noch älter. Trotz ihrer strategischen Bedeutung für die Wirtschaft des Landes – im Osten liegt mit Port Sudan der einzige Seehafen des Landes – gilt die Region als noch weniger entwickelt als Darfur. Der schon vor der Unabhängigkeit gegründete Beja Congress versuchte zunächst auf friedliche Weise, die Interessen der Region in Khartum zu vertreten. Mangels Erfolg entschloss er sich 1990 schließlich zur Aufnahme des bewaffneten Kampfs und kooperierte im Bürgerkrieg eng mit dem SPLM: Mit Unterstützung des Beja Congress und des benachbarten Eritrea baute das SPLM im Osten eine zusätzliche Front auf, die erheblichen Druck auf Khartum ausübte.

Das CPA sah aber keinerlei Zusagen für den Osten vor, sondern schrieb lediglich den Rückzug des SPLM aus dem Gebiet vor. Der Beja Congress schloss sich daraufhin mit einer weiteren Rebellengruppe zur so genannten Eastern Front zusammen und begann eigene Verhandlungen mit Khartum, die 2006 zum Abschluss des Eastern Sudan Peace Agreement führten. Das Abkommen hat bisher allerdings zu keiner Verbesserung der Lage im Osten geführt, so dass in der Eastern Front die Unzufriedenheit wieder wächst.

Die Reihe der Krisen im Nordsudan lässt sich noch fortsetzen. Erwähnenswert ist der Konflikt um das Staudammprojekt bei Meroe einige hundert Kilometer nördlich der Hauptstadt. In dessen Rahmen hat die Zentralregierung die Umsiedlung zehntausender Menschen angeordnet und sie damit ihrer Lebensgrundlage beraubt, ohne eine angemessene Kompensation zu leisten. Das hat auch ganz im Norden des Sudan zur Gründung bewaffneter Gruppen geführt.

Spätestens seit 2007 haben sich auch in Nord-Kordofan, das bis dahin von gewaltsamen Konflikten weitgehend verschont geblieben war, bewaffnete Oppositionsgruppen gebildet. Dies lässt sich einerseits auf die Nähe zu Darfur zurückführen; das JEM bemüht sich, den dortigen Konflikt auf andere Regionen auszudehnen. Andererseits sind solche Versuche nur erfolgreich, weil auch die Bevölkerung in Kordofan seit Jahrzehnten von der Teilhabe am nationalen Wohlstand ausgeschlossen wird.

Selbst das Zentrum ist kein einheitlicher Block. Die beiden traditionellen Machtblöcke im Nordsudan gehen auf die Anhängerschaft zweier islamischer Sekten zurück. Deren religiöse Oberhäupter beanspruchen bis heute die politische Führung ihrer jeweiligen Parteien, der Umma beziehungsweise der Democratic Unionist Party (DUP). In den 1970er Jahren gewann der politische Islam an Bedeutung, seine Anhänger organisierten sich in der National Islamic Front (NIF). Das Militär bildet eine weitere eigenständige Machtbasis. Der heutige Präsident General al-Bashir putschte sich 1989 mit Unterstützung der Islamisten an die Macht.

Diese Koalition wurde mit der Umbenennung der NIF in die Nationale Kongresspartei (NCP) besiegelt. Sie zerbrach aber 1996 an einem Machtkampf der beiden Führer, den al-Bashir zunächst für sich entscheiden konnte. Sein Widersacher Hassan al-Turabi gründete daraufhin seine eigene Partei und begann die Regierung heftig zu kritisieren, in letzter Zeit besonders wegen ihrer Darfur-Politik.
Auch unter den verbliebenen Kadern der NCP herrscht keine Einigkeit.

Neben der Armee sind über die Jahre die Sicherheitsdienste des Innenministers und die Geheimdienste zu weiteren Machtzentren geworden, die jeweils über eigene bewaffnete Einheiten verfügen. Hauptstreitpunkte zwischen diesen Fraktionen sind die Umsetzung des CPA sowie der Umgang mit der Rebellion in Darfur. Die Sicherheitskreise haben die im CPA enthaltenen Zugeständnisse scharf kritisiert und die Befürworter einer politischen Lösung geschwächt. Bereits in der Regierung der Nationalen Einheit, die nach Unterzeichnung des CPA gebildet wurde, waren daher kaum noch moderate Vertreter der NCP zu finden. Damit war der Grundstein für die bis heute andauernden Verzögerung bei der Verwirklichung des Friedensvertrags gelegt.

Angesichts der zahlreichen Krisenherde überrascht, dass die Herrschaft der Eliten des Zentrums über die Peripherie sechzig Jahre lang nicht wirklich gefährdet war. Diesem zweifelhaften Erfolg liegt nicht zuletzt eine ausgefeilte Strategie des „Teile-und-Herrsche“ zu Grunde. Mit ihrer Hilfe gelingt es, Angriffe auf das Zentrum mittels Mobilisierung regionaler Feindschaften zu neutralisieren. Die aus Darfur bekannte Taktik, lokale Gegner der Rebellen zu bewaffnen, hat eine lange Tradition im Süden und Osten des Sudan. Sie trägt in keiner Weise zur Beilegung eines Konflikts bei, beschränkt aber dessen gewalttätige Auseinandersetzung auf die Peripherie und stellt damit die Stabilität des Zentrums sicher.

Das vorrangige Ziel der Regimestabilität bestimmt auch die Außenpolitik des Sudan. Als Bedrohung werden einerseits Hegemonialansprüche anderer Staaten der Region eingestuft, die mit den Vorstellungen einer sudanesischen Vormachtstellung in direkter Konkurrenz stehen – wie etwa die Libyens, Ägyptens oder Äthiopiens. Andererseits unterstützen diese Regime – teilweise durchaus als Folge dieser Rivalität – verschiedene Rebellengruppen im Sudan. Um beide Gefahren abzuwehren, haben unterschiedliche sudanesische Regierungen immer wieder zur gezielten Destabilisierung ihrer Nachbarn beigetragen, meist indem sie dortige Rebellenbewegungen unterstützten.

Am Beispiel Äthiopien lässt sich zeigen, wie diese Politik zur Destabilisierung der gesamten Region beiträgt. Seit den 1970er Jahren unterstützten zunächst alle Regierungen in Khartum Rebellen in Äthiopien, um die Pläne des dortigen Diktators Mengistu zu vereiteln, sein Land mit sowjetischer Hilfe zur größten Militärmacht der Region aufzubauen. Darauf reagierte Mengistu mit direkter Hilfe für die Rebellion des SPLM im Südsudan. Die sudanesische Regierung verstärkte daraufhin ihrerseits die Unterstützung der äthiopischen Rebellen. Als das Regime Mengistu schließlich 1990 fiel, löste die Vertreibung Tausender sudanesischer Flüchtlinge (und Kämpfer) aus dem Land eine humanitäre Katastrophe aus, deren Auswirkungen bis Uganda und Kenia reichten. Ähnliche Destabilisierungsversuche ließen sich lange Zeit in Uganda beobachten: Als Vergeltung für die ugandische Unterstützung des SPLM versorgte Khartum die Rebellen der Lord’s Resistance Army (LRA) in Norduganda mit Waffen und militärischer Ausbildung.

In den 1990er Jahren beherbergte der Sudan internationale Terrorgruppen, und in Khartum saßen die Drahtzieher eines gescheiterten Attentats auf den ägyptischen Präsidenten Mubarak. Als der Sudan deshalb weitgehend isoliert wurde, änderte sich die Außenpolitik des Landes dramatisch. Die Regierung beschwichtigte zunächst die internationale Gemeinschaft mit der Ausweisung Osama bin Ladens, der auf Einladung al-Turabis mehrere Jahre vom Sudan aus sein Netzwerk aufgebaut hatte. Es folgten Abkommen mit Uganda zur gemeinsamen Bekämpfung der LRA im Grenzgebiet und gezielte Bemühungen um die Verbesserung der Beziehungen zu Äthiopien und Ägypten.

Diese neue Politik geht allerdings nicht auf einen Mentalitätswechsel zurück, sondern folgte weiter dem Ziel der Machtsicherung – nur dass die äußere Gefahr diesmal auf dem Weg der Kooperation neu­tralisiert wurde. Dies dürfte vor allem daran gelegen haben, dass nach den Anschlägen vom 11. September wegen der Verbindung zwischen Sudan und Osama bin Laden ernsthaft ein US-amerikanischer Militärschlag gegen den Sudan drohte. Die bewährte Taktik Khartums, den Gegner auf eigenem Boden zu destabilisieren, war in diesem Fall nicht anwendbar.

An den Beziehungen zum Tschad lässt sich aber klar ablesen, dass diese Strategie weiter zum Instrumentarium der sudanesischen Außenpolitik zählt. Ähnlich wie vorher in Äthiopien reagierte Khartum auf Hilfe aus dem Tschad für die Darfur-Rebellen mit Unterstützung für tschadische Rebellen; das klare Ziel ist, einen Regimewechsel in Tschads Hauptstadt N’djamena herbeizuführen. Inzwischen haben sich die Krisen im Sudan und im Tschad und die Konkurrenz zwischen al-Bashir und dem tschadischen Präsidenten Déby zu einem Konfliktsystem entwickelt, in dem sich die einzelnen Konflikte gegenseitig am Leben erhalten und ohne eine gleichzeitige Lösung kaum zu beenden sein werden.

Eine Gesamtlösung für die vielfältigen Konflikte im Sudan zu finden, wird viel Zeit in Anspruch nehmen. Eine Voraussetzung dafür ist der Aufbau eines Minimums an Vertrauen zwischen den Konfliktparteien. Eine zweite Voraussetzung ist ein besseres Verständnis der Motive und Prioritäten der verschiedenen Gruppen. Die derzeitige sudanesische Regierung verfolgt ihre Ziele sehr flexibel entsprechend der allgemeinen (welt-)politischen Lage. Die Aufgabe liegt darin, nicht den Sudan allein ins Zentrum der Aufmerksamkeit zu stellen, sondern die Interessen der zahlreichen regionalen und internationalen Spieler mit zu berücksichtigen und eine Situation zu schaffen, in der eine Beendigung der blutigen Kämpfe im Interesse aller liegt.