Den Staat vom Kopf auf die Füße stellen

Dezentralisierung bringt den Staat näher zum Bürger. Zuständigkeiten und Entscheidungen werden an Provinzen, Distrikte oder Gemeinden übertragen. Der Vorteil: „Die politische Teilhabe der Bevölkerung wird gestärkt und die Kontrolle der Regierenden durch die Bürger nimmt zu.“ So liest sich das in einem Informationsblatt der KfW-Entwicklungsbank über Dezentralisierung als Aufgabe der deutschen Entwicklungszusammenarbeit.

Die Wirklichkeit ist manchmal weniger idyllisch. In Mosambik bemühen sich internationale Geber seit den 1990er Jahren, der Regierung bei der Dezentralisierung staatlicher Aufgaben zu helfen. Doch das führt immer wieder zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen der in der Hauptstadt herrschenden Regierungspartei und der in der Provinz mächtigen Opposition. Die sieht die Dezentralisierung als Gelegenheit, auf dem Land ihre Position zu festigen. Die Zentralregierung will das verhindern.

Zwischen diesen beiden Extremen – der Bilderbuchwelt aus der KfW-Broschüre und dem Schlachtfeld in Mosambik – spielt sich die internationale Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Dezentralisierung ab. Deutschland etwa ist seit vielen Jahren in so unterschiedlichen Ländern wie Ghana und Mali engagiert. Im westafrikanischen Musterland Ghana geht es um anspruchsvolle Fragen wie der, auf welche Weise die Regierung in der Hauptstadt den Provinzen Geld überweist, damit sie die ihnen zugewiesenen Aufgaben in der Gesundheitsversorgung oder Bildung erfüllen können. Im krisengeschüttelten Mali, das seit einigen Jahren auch ohne Dezentralisierung in seine Einzelteile zu zerfallen droht, bemüht sich die deutsche Entwicklungspolitik, in einigen Provinzen Kleinbetriebe aufzubauen, um die wirtschaftliche Lage einigermaßen zu stabilisieren.

"Anekdotische Belege" - mehr nicht

Die Dezentralisierung hat in der Entwicklungszusammenarbeit einen guten Ruf. Wenn staatliche Aufgaben von der Hauptstadt übers Land verteilt an untere Ebenen abgegeben werden, soll das die Leistungen der öffentlichen Hand verbessern und effizienter machen. Es soll außerdem die Beteiligung der Bürger erleichtern und auf diesem Weg die Demokratie fördern. Es gebe viele „anekdotische Belege“ dafür, dass das auch gelingt, sagt Christian von Haldenwang vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), der sich seit vielen Jahren mit Dezentralisierung als Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit befasst. Mit anderen Worten: Es gibt Beispiele dafür, dass im Rahmen von Dezentralisierungsprojekten diese Ziele erreicht werden.

Allerdings sei bisher nicht stichhaltig erwiesen, dass diese Wirkung auf die Dezentralisierung selbst zurückgeht: Viele andere Faktoren können eine Rolle spielen, sagt von Haldenwang. Im Fachjargon heißt das: Es gibt keine robuste Evidenz, die es erlaubt, aus den vielen einzelnen Fallstudien allgemeine Schlüsse auf die Wirkung von Dezentralisierung zu ziehen. Im Einzelfall kann alles Mögliche passieren: Dezentralisierung kann Konflikte in einem Land entschärfen, indem Konfliktparteien in den Provinzen mehr Einfluss erhalten. Genau das kann aber auch Konflikte anheizen – siehe Mosambik. Dezentralisierung kann Korruption eindämmen, wenn sich dadurch die Kontrollmöglichkeiten von Bürgern auf lokaler Ebene verbessern. Sie kann Korruption aber auch verschlimmern, weil durch die Delegation von Macht und Geld mehr korrupte Zugriffsmöglichkeiten entstehen. Dezentralisierung kann helfen, wirtschaftliche Ungleichheit zwischen Regionen zu verkleinern, wenn es wie in Deutschland einen regionalen Finanzausgleich gibt. Sie kann sie aber auch vergrößern, wenn Regionen zwar mehr Kompetenzen und Autonomie erhalten, sie aber selbst zusehen müssen, wie sie an die erforderlichen Finanzmittel kommen: Starken Regionen nutzt das mehr als schwachen.

Die Dezentralisierung eines Staates zu fördern, ist also eine heikle Angelegenheit: Etablierte Politik- und Verwaltungsstrukturen werden umgekrempelt, Macht und Geld werden neu verteilt. Im Idealfall geschieht beides gleichzeitig: Provinzen, Distrikte und Kommunen erhalten mehr Entscheidungsbefugnisse und zugleich die erforderlichen Finanzmittel, ihre neuen Aufgaben wahrzunehmen. Ziel von Entwicklungszusammenarbeit ist es, dass das Geld von der Hauptstadt über transparente und verlässliche Kanäle an seine Empfänger überwiesen wird. Aber genau diese sogenannte Fiskaldezentralisierung wird laut einer Studie des DIE in den Partnerländern oft von politischen Kräften sabotiert, weil sie von den bisherigen wenig formalisierten Überweisungen profitieren.

Es braucht einen langen Atem

Oder aber die Geldspritzen aus der Hauptstadt haben den unerwünschten Effekt, dass die Entscheidungsträger in den Regionen oder Kommunen nichts dafür tun, eigene Einnahmen zu erzielen, etwa indem sie die Wirtschaft fördern, die dann Steuern zahlt. Warum sollten sie, wenn doch das Geld von oben kommt? Katharina Lampe, Fachplanerin bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), sagt, um solchen Fehlentwicklungen vorzubeugen, habe man gute Erfahrungen damit gemacht, Vorhaben im Bereich Dezentralisierung mit solchen zur Verbesserung der Finanzverwaltung (Good Financial Governance) zu verknüpfen.

Dezentralisierung braucht zudem einen langen Atem. Sie hat vielleicht einen Anfang, aber im Grunde ist sie niemals zu Ende – auch in Deutschland nicht, wo jetzt wieder über eine Neuverteilung der Bund-Länder-Kompetenzen in der Bildungspolitik debattiert wird. Die Förderung von Dezentralisierung hat „kein fertiges Endergebnis“, sagt Bernhard Harlander, der im Auftrag der GIZ das Bundesentwicklungsministerium (BMZ) berät. Angesichts des Trends in der Entwicklungszusammenarbeit, regelmäßig möglichst sichtbare Wirkungen vorzuweisen, habe man es deshalb in einem Dezentralisierungsprojekt nicht immer leicht.

Neben Langfristigkeit nennt Harlander weitere Bedingungen für erfolgreiche Dezentralisierungsprojekte: Stehvermögen in kritischen Situationen und bei Rückschlägen, Flexibilität sowie gründliche Analysen der Machtverhältnisse und der Konfliktpotenziale in einem Land. Laut einer Untersuchung des DIE ist es zudem sinnvoll, nicht nur staatliche Stellen zu beraten, sondern auch die Zivilgesellschaft und Bürgerinitiativen auf lokaler Ebene. Laut der Studie hat das deutsche Dezentralisierungsvorhaben im westafrikanischen Benin die Bürgerbeteiligung vor allem in solchen Gemeinden verbessert, wo das beachtet wurde. Ansonsten gilt wie in der Entwicklungszusammenarbeit grundsätzlich: Gibt es bei den politischen Eliten nicht ein Mindestmaß an Interesse und Willen, kann Dezentralisierung nicht gelingen.

Deutschland gilt international als Vorbild bei der Förderung von Dezentralisierung. Die deutsche Entwicklungspolitik habe viel Erfahrung und gute Konzepte, sagt Christian von Haldenwang vom DIE. Gute Noten kriegt auch die Schweiz, die gemeinsam mit Deutschland das in Bonn angesiedelte Sekretariat des internationalen Gebernetzwerks DeLoG (Decentralisation & Local Governance) finanziert. Das Netzwerk fördert seit 2006 den Erfahrungsaustausch und die Zusammenarbeit der Geber.

Trotzdem geht das Entwicklungsministerium nicht gerade hausieren mit der Dezentralisierungsförderung made in Germany. Das Thema ist sperrig und spielt in der entwicklungspolitischen Debatte keine große Rolle. Bernhard Harlander von der GIZ ist darüber nicht traurig: „Wir können das Thema Dezentralisierung voranbringen, auch wenn es nicht im Fokus der Öffentlichkeit steht.“