Demokratie in kleiner Dosis

China ist ein autoritärer Staat in der Hand der Kommunistischen Partei. Doch auch das politische System hat sich mit den Wirtschaftsreformen stark verändert. Um ihren Rückhalt in der Bevölkerung zu behalten, ist die Partei gezwungen, mehr Meinungsfreiheit und Beteiligung zuzulassen. Dieser schrittweise politische Wandel kann gegen die Absicht der Partei in eine echte Demokratisierung münden.
Nach mehr als dreißig Jahren rasanter wirtschaftlicher Entwicklung erfassen viele Beobachter nicht die wichtigen Veränderungen im politischen System Chinas. Häufig wird die Meinung vertreten, die herrschende Kommunistische Partei Chinas (KPCh) habe die politische und wirtschaftliche Macht an sich gerissen und unterdrücke gnadenlos jede Opposition. Sicher ist das System immer noch autoritär. Aber es entwickelt sich ein pluralistisches politisches Umfeld, das mehr Raum für öffentliche Meinungsäußerungen und Teilhabe bietet. Eine formale Demokratisierung ist nicht in Sicht, aber der Trend geht deutlich in diese Richtung.

Die treibenden Kräfte für politische Veränderungen hat paradoxerweise die Partei selbst freigesetzt, als sie vor drei Jahrzehnten eine Wirtschaftsreform einleitete. Mit der Wirtschaftsentwicklung werden die Bürger selbstbewusster und fordernder. Vereinfacht gesagt: Um ihren Rückhalt in der Bevölkerung zu sichern und ihre Legitimität zu erhalten, muss die Kommunistische Partei wissen, was die Bürger wollen, und ihnen das auch bieten können. Und ist die wirtschaftliche Lage zunehmend gesichert, dann erwarten die Bürger zwangsläufig mehr politische Rechte, eine bessere Vertretung und eine stärkere Rechenschaftspflicht der Regierung. Daher verfolgt die Partei inzwischen einen zweigleisigen Ansatz der Herrschaftssicherung. Erstens lässt sie zu, dass unterschiedliche Interessen sich äußern und Einfluss auf Politik und Verwaltung nehmen. Zweitens schafft sie einen starken Staatsapparat, der gute Regierungsführung ermöglicht.

Autoren

Dragan Pavlićević

ist Doktorand an der School of Contemporary Chinese Studies an der Universität Nottingham. Er befasst sich unter anderem mit politischen Reformen im urbanen China.

Zhengxu Wang

ist stellvertretender Direktor des China Policy Institute an der Universität Nottingham (Großbritannien). Er forscht zum politischen Verhalten chinesischer und ostasiatischer Bürger.

Öffentliche Proteste waren in den vergangenen Jahren häufig, und Versäumnisse der Regierung sowie Korruption und Amtsmissbrauch machen oft Schlagzeilen. Meinungsumfragen zeigen jedoch, dass die Menschen im Allgemeinen mit der Regierung zufrieden und mit dem derzeitigen politischen Regime einverstanden sind. Die Partei zeigt sich weiterhin entschlossen, hart gegen alle vorzugehen, die öffentlich ihre Herrschaft in Frage stellen, und etwa Regimekritiker wie Ai Weiwei und Liu Xiaobo zu verhaften. Doch die große Mehrheit der Chinesen, einschließlich ethnischer Minderheiten und religiöser Gruppen, ist politisch gesehen wesentlich besser dran als vor 1980 und auch als in den 1980ern und 1990ern.

Die Entstehung von politischem Freiraum begann mit der Wirtschaftsreform vor über drei Jahrzehnten. Mit ihr lockerte sich die Kontrolle des Staates über die Wirtschaft und die Gesellschaft. So mussten zum Beispiel Medien, die nicht mehr vom Staat finanziell gefördert wurden, sich einen größeren Markanteil sichern. Sie gingen deshalb zu einer unabhängigeren Redaktionspolitik über und suchten vermehrt über brennende soziale Fragen zu berichten. Unternehmer begannen sich in Verbänden zusammenzuschließen, um branchenspezifische Interessen zu schützen und Geschäftschancen auszuloten. Wissenschaftler können jetzt ungehindert Diskussionen im Ausland zur Kenntnis nehmen und leidenschaftlich über Chinas Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft debattieren– auch wenn sie bei einigen Themen, etwa der Studentenbewegung auf dem Platz des Himmlischen Friedens 1989, noch an Grenzen stoßen. Künstler lassen sich vom rasanten Wandel in der Gesellschaft inspirieren und nutzen die Chance, ihn mit ihrer Arbeit zu kommentieren.

Auch finanziell besser gestellte Bürger wollen ihre Rechte durchsetzen

Die Bedeutung des Internet als eines Raumes, in dem Ideen ausgetauscht und die eigene Meinung zum Ausdruck gebracht werden, kann gar nicht hoch genug bewertet werden – auch wenn die Partei immer noch dazu neigt, Seiten zu bestimmten Themen zu sperren. Fünfhundert Millionen Chinesen nutzen mittlerweile das Internet und viele äußern auf bekannten Websites ihre Meinungen. Mikroblogs, die chinesische Version von Twitter, hat in den vergangenen Jahren mehr als zweihundert Millionen Nutzer gewonnen; die wichtigsten Mikroblog-Websites haben sich zu virtuellen öffentlichen Foren entwickelt. Eine wachsende Zahl von bekannten Wissenschaftlern und Personen des öffentlichen Lebens hat im Internet den Status von Meinungsführern erworben.

Der Wandel hat auch ein enormes Wachstum bei nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) ermöglicht. Die Regierung erwartete, dass „soziale Organisationen“ – so der offizielle Begriff – zu einer besseren Versorgung von sozial schwachen Gruppen beitragen, Mittel für die soziale Entwicklung mobilisieren und die Koordinierung der Wirtschaft unterstützen würden (etwa im Fall von Unternehmensverbänden einzelner Branchen). So wurden die Anzahl der vom Staat finanzierten sozialen Organisationen und ihre Mittel stark ausgeweitet. Hinzu kamen bald echte NGOs. Während es 1978 nur ungefähr 6000 soziale Organisationen in China gab, liegt ihre Zahl heute irgendwo zwischen 200.000 und 400.000. Eine deutliche Mehrheit hat keine finanziellen oder administrativen Verbindungen zur Regierung. NGOs, die sich in Bereichen wie Arbeit und Migration, Umwelt und Armut engagieren, konnten die Öffentlichkeit für sich gewinnen und sich die Aufmerksamkeit politischer Entscheidungsträger sichern.

Zunehmend wollen auch finanziell besser gestellte Bürger ihre Rechte und Interessen durchsetzen. Zum Beispiel haben Hausbesitzerverbände ein landesweites Bündnis geschlossen, setzen sich für Gesetzesänderungen ein und schützen häufig die Eigentumsrechte ihrer Mitglieder, wenn diese den Interessen der lokalen Regierung oder Bauunternehmern zum Opfer zu fallen drohen.

Allerdings bestimmt immer noch die Kommunistische Partei, in welchen Grenzen die Äußerung von Interessen legitim ist. Öffentliche Freiräume stehen in einem angespannten Nebeneinander mit dem politischen Establishment und zuweilen in direkter Konfrontation damit. Das Regime seinerseits hat in den letzten Jahren erfolgreiche Persönlichkeiten aus allen Bereichen der Gesellschaft kooptiert im Versuch, die Energie der Gesellschaft zu kanalisieren und Konflikte zu verhindern.

Bei lokalen Wahlen lassen sich immer mehr unabhängige Kandidaten aufstellen

Echte politische Reformen wurden im ländlichen China begonnen. Um die Lücken in Staat und Verwaltung zu schließen, die durch die Auflösung der Volkskommunen entstanden waren, experimentierte man in den 1980er Jahren mit Dorfkomitees. 1987 erhielten die Dorfbewohner formell das Recht, ihre eigenen Vertreter zu wählen. Seitdem wurde das Gesetz revidiert und wiederholt auf lokaler Ebene ergänzt – zum Beispiel um Vorschriften zum Wahlgeheimnis, um das Recht der Bürger, Kandidaten direkt zu nominieren, und um die Vorgabe, dass es mehr Kandidaten als Posten geben muss. In mehr als 600.000 Dörfern wurden regelmäßig Wahlen durchgeführt. Zwar gibt es noch häufig Meldungen über Einmischungen seitens der Regierung und über andere Verstöße wie Stimmenkauf oder Einflussnahme von lokalen Wirtschaftsgrößen, Clans und Mafia-Strukturen auf die Wahlen. Aber bei der Qualität der Bürgerbeteiligung, den Verfahren und den Wahlergebnissen sind erhebliche Fortschritte erzielt worden.

Der Trend legt nahe, dass ähnliche Wahlen und „demokratische“ Institutionen auf der nächsthöheren Verwaltungsebene eingeführt werden. Seit den 1990ern hat schon eine kleine Zahl von Kreisen oder Städten in verschiedenen Provinzen die Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten eingeführt. Die Parteizentrale hat das stillschweigend geduldet und nichts unternommen, um zu verhindern, dass diese Experimente sich verbreiten. Eine Einführung von Wahlen auf Kreis- und Stadtebene könnte der nächste Schritt einer politischen Reform von unten nach oben sein.

Bei der Verwaltung der Städte stand in der letzten Zeit die Ausweitung der Repräsentanz und der Verantwortung der Volkskongresse oben auf der Tagesordnung der Partei. Diese Parlamente galten bisher immer als Institutionen, deren Mitglieder von oben ernannt werden und zu allem Ja und Amen sagen. Die Fortschritte sind hier nicht so klar wie bei den Wahlen auf dem Land. Immerhin lassen sich heute bei lokalen Wahlen immer mehr Bürger mit zunehmendem Erfolg als unabhängige Kandidaten aufstellen.

Einige Kommunen haben noch kühnere Schritte getan, um die Bürger in die Stadtregierung einzubeziehen. Eines der berühmtesten Beispiele ist die Stadt Wenling: Sie hat wiederholt Beratungsforen ausgerichtet, um über wichtige Fragen wie den Haushalt zu entscheiden. In einem solchen Forum werden Argumente vorgestellt für verschiedene Möglichkeiten, die öffentlichen Mittel für das Haushaltsjahr zu verwenden, und diese Optionen offen diskutiert. Die Entscheidung der Bürger ist dann bindend. Anderswo sind Anhörungen, bei denen sich Bürger zu Vorhaben der Lokalregierung äußern können, für eine Vielzahl von Themen vorgeschrieben worden. Zu den jüngsten Neuerungen zählt die öffentliche Bewertung von Beamten, bei der Bürger ihre Zufriedenheit mit deren Zugänglichkeit, Effizienz und Rechtschaffenheit zu Protokoll geben. Das Potenzial dieser Neuerungen ist bisher nicht ausgeschöpft. So ist es beispielsweise schwer vorstellbar, dass den Bürgern in Minderheitsgebieten die gleichen Formen der Partizipation zugestanden werden. Aber sie zeigen, dass sich das Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten in China wandelt.

Beim Kampf gegen Korruption hat die Regierung nicht viel vorzuweisen

Ein funktionsfähiger Staat, der wichtige, aber oft kontroverse politische Schritte durchsetzen kann und gleichzeitig Anliegen der Bürger aufgreift, ist für eine erfolgreiche wirtschaftliche und politische Transformation unerlässlich. Was in China auf dem Spiel steht, zeigen die Fälle mehrerer Länder in Südamerika und Europa – etwa Polen in den 1990ern –,wo der Übergang zu Demokratie und Marktwirtschaft einen drastischen Rückgang der Lebensqualität und Phasen sozialer und politischer Unruhe zur Folge hatte. Starke Institutionen und Regeln unter anderem für die Besteuerung, die Finanzverwaltung, die Qualitätskontrolle (Lebensmittelsicherheit zum Beispiel) und die Sozialleistungen sind entscheidende Voraussetzungen, um die mit einer Transformation zwangsläufig verbundenen Brüche und Spannungen soweit möglich zu reduzieren. Daher hat der chinesische Staat viel Energie in die Neugestaltung seines bürokratischen Apparats investiert.

Der Wunsch zu verhindern, dass ein starker Mann oder eine Fraktion den Staat kapert, hat zu einer Kultur der Beschlussfassung im Konsens innerhalb der KPCh geführt. Zudem werden einige der Spitzenposten im Parteiapparat über parteiinterne Wahlen besetzt. Führende Parteifunktionäre müssen einen Universitätsabschluss haben und Leistungen nachweisen können. In Schulungen verbessern sie ihre professionelle Kompetenz. Die Auseinandersetzungen in der Elite sind heute hochgradig institutionalisiert und die Nachfolge der Machthaber ist vorhersehbar.

Weil Misswirtschaft und das aggressive Streben nach Wirtschaftswachstum Probleme verursacht haben, hat die Partei viel dafür getan, die Weisungskette zu stärken und die Fähigkeit, Parteiziele auch umzusetzen. Untergeordnete Funktionäre erhalten Aufgaben und Zuständigkeiten über einen Vertrag, der die Ziele festlegt, die auf der lokalen Ebene erreicht werden müssen. Besondere Bedeutung für das Leistungsprotokoll lokaler Führer hat die Fähigkeit zum erfolgreichen „sozialen Management“; wichtige Teile davon sind, die Dienstleistungs-Orientierung der Behörden zu sichern, Beschwerden aus der Öffentlichkeit aufzugreifen und sich um schwache Bevölkerungsgruppen zu kümmern. Daher haben der Umweltschutz, die Bürgerzufriedenheit und die Sozialfürsorge heute für lokale Beamte einen ebenso hohen Stellenwert wie das Wirtschaftswachstum.

Beim Kampf gegen Korruption aber hat die Regierung nach wie vor nicht viel vorzuweisen. Die Gremien, bei denen die Bürger nun Fälle von Korruption und andere Formen des Machtmissbrauchs melden können und die harte Strafen verhängen sollen, haben dem kriminellen Treiben von Beamten kein Ende gemacht. Der Einsatz für eine saubere Regierung hat anscheinend fast keine Auswirkung auf die öffentliche Wahrnehmung von Korruption unter dem Personal des Parteistaats.

So bietet China ein sehr vielschichtiges Bild. Einerseits hält die Partei weiter unbeirrbar an der Macht fest. Andererseits scheint die Forderung der Öffentlichkeit nach mehr politischen Rechten und einer stärker demokratischen Regierung schnell an Kraft zu gewinnen. Liberale und sogar radikale Kritik an der politischen Ordnung ist oft laut zu hören. Die Partei steckt offenbar in dem Dilemma, einen starken Staat aufzubauen und gleichzeitig auf die Forderung der Öffentlichkeit nach einer Lockerung der politischen Kontrolle einzugehen. Beides ist notwendig, um die Legitimität des Regimes sicherzustellen.

Kann die Partei der Anziehungskraft der Demokratie widerstehen?

Beide Prozesse müssen nicht im Widerspruch zueinander stehen. Viele Bemühungen um den Aufbau des Staates tragen zur Demokratisierung des Regimes bei. Zum Beispiel bewirkt der Aufbau von Institutionen, die Daten und Anliegen der Bevölkerung erfassen, dass Ansichten der Bürger mehr Einfluss auf Regierung und Verwaltung bekommen. Und um Korruption und Inkompetenz zu verringern, werden leitende Beamte transparenter und leistungsorientierter ausgewählt und beurteilt.

In der politischen Entwicklung zeigt sich dasselbe Muster einer schrittweisen Reform, das auch Chinas Wirtschaftsreformen kennzeichnet. Die Partei kann anscheinend bisher die Demokratisierung fördern und gleichzeitig am Ein-Partei-System festhalten. Doch eine politische Reform in kleinen Schritten ist nicht auf Dauer möglich – ähnlich wie bei den Wirtschaftsreformen. Hier musste die KPCh nach dem schrittweisen Wandel in den 1980ern in den 1990ern radikal mit der Planwirtschaft brechen: Tausende von staatlichen Unternehmen wurden privatisiert und Dutzende von Ministerien geschlossen.

Das Gleiche wird bei der politischen Reform passieren müssen, wenn China eine Demokratie werden soll. Das setzt per definitionem den endgültigen Bruch mit dem Ein-Partei-System voraus. Wird die Partei freiwillig ihr Machtmonopol aufgeben und ein Mehrparteien-System einführen? Zurzeit scheint das unwahrscheinlich und die Partei hat noch eine Atempause. Langfristig kann aber niemand gewiss sein, dass sie der Anziehungskraft der Demokratie widerstehen kann. Das Bemühen um eine bürgerorientierte und kompetente Regierungsführung ist eine entscheidende Voraussetzung für die Machterhaltung der Kommunistischen Partei, schwächt aber zwangsläufig ihre eigene Position. Der autoritäre Staat schwindet langsam, aber stetig. Drei Veränderungen sollte man in den nächsten zehn bis fünfzehn Jahren sorgfältig beobachten: Ob die Justiz unabhängig wird und ob der Staat die Selbstständigkeit der Zivilgesellschaft sowie Wahlen oberhalb der Ebene der Städte offiziell anerkennt. Wenn all das geschieht, wird sich China unwiderruflich auf dem Weg zu einer echten Demokratie befinden.

Aus dem Englischen von Elisabeth Steinweg-Fleckner

erschienen in Ausgabe 4 / 2012: China: Alles unter Kontrolle?

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