Das Recht auf ein würdiges Leben

Staaten sind verpflichtet, die Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten. Das gilt auch für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte; auch sie können im Prinzip eingeklagt werden. In der Praxis ist der nationale und internationale Rechtsschutz hier allerdings noch wenig ausgebaut. Ein freiwilliges Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt soll künftig Beschwerden vor dem zuständigen UN-Ausschuss ermöglichen.

Weltweit und weithin vernehmbar treten Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte ein. Sichtbarer Beleg sind die vielfältigen Kampagnen zu den Rechten auf menschenwürdige Arbeit, soziale Sicherheit, Nahrung, Wasser, Gesundheit, Wohnen oder Bildung. Dies war nicht immer so. Zwar sind die sogenannten wsk-Rechte bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 verankert, doch sie fristeten über Jahrzehnte hinweg ein Schattendasein. Lange Zeit waren sie dem Einwand ausgesetzt, keine „echten“ Menschenrechte zu sein. Es handle sich vielmehr um unverbindliche politische Absichtserklärungen, hieß es. Noch immer bestreiten skeptische Stimmen die universelle Geltung der wsk-Rechte oder sehen sie zumindest nicht als gleichwertig mit bürgerlich-politischen Rechten an.

Autor

Michael Krennerich

arbeitet am Lehrstuhl für Menschenrechte und Menschenrechtspolitik der Universität Erlangen-Nürnberg und ist Vorsitzender des Nürnberger Menschenrechtszentrums (NMRZ).

Laut dem allgemeinen, leicht irreführenden Sprachgebrauch bilden die wsk-Rechte die Menschenrechte der zweiten Generation. Zur ersten Generation werden die „klassischen“ bürgerlichen Abwehrrechte und politischen Partizipationsrechte gezählt, darunter das Recht auf Leben, das Verbot der Folter, Garantien für rechtsstaatliche Verfahren sowie die Religions-, Meinungs- Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Die wsk-Rechte werden dagegen vielfach als soziale Teilhaberechte verstanden. Ein solches Verständnis greift aber zu kurz. Die wsk-Rechte garantieren nicht einfach Leistungen, die der Staat gewährleisten muss. Sie haben auch einen Abwehr- und Schutzcharakter: Der Staat muss beispielsweise dafür sorgen, dass Menschen nicht ausgebeutet werden und sich selbstständig ernähren, ein sicheres Wohnumfeld bewahren und sich vor Gesundheitsschäden schützen können. Darüber hinaus soll niemand von Bildung oder vom kulturellen Leben ausgeschlossen werden.

Doch historisch gesehen werden die wsk-Rechte nicht zu den „klassischen“ Freiheitsrechten gezählt, die in die einflussreichen Bürger- und Menschenrechtsdokumente des späten 18. Jahrhunderts Eingang gefunden haben. Vielmehr werden die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte oft als historische Antwort auf die soziale Frage des ausgehenden 19. Jahrhunderts interpretiert. Tatsächlich bildeten die erbärmlichen Arbeits- und Lebensumstände der wachsenden Zahl der Industriearbeiter den Hintergrund für die Einführung und Ausgestaltung der staatlichen Sozialpolitik in westlichen Industriestaaten. Von einem universalistischen Anspruch waren die Rechte jedoch zunächst weit entfernt. Der Kreis der Nutznießer war ursprünglich sehr beschränkt und weitete sich erst im Lauf des 20. Jahrhunderts aus.

Zudem waren die Arbeits- und Sozialgesetze nicht mit dem Anspruch verbunden, wirtschaftliche und soziale Menschenrechte in nationalstaatliches Recht zu gießen. Im Unterschied zu vielen bürgerlich-politischen Rechten wurde den meisten wsk-Rechten sogar der Bürgerrechtsstatus verwehrt. Das heißt, wirtschaftliche und soziale Rechte bildeten sich zwar als Antwort auf die „soziale Frage“ heraus; sie wurden jedoch in westlichen Industriestaaten für gewöhnlich nicht als verfassungsmäßig garantierte Grundrechte ausgestaltet, geschweige denn als Menschenrechte universellen Charakters angesehen. Ihre Durchsetzung blieb eine Angelegenheit der nationalen Sozialpolitik.

Sei dem Ende des 19. Jahrhunderts gab es zwar internationale Bemühungen um den Schutz von Arbeiterinnen und Arbeitern. Doch eine umfassende, international anerkannte Normierung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte erfolgte erst mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948. Gegen die Aufnahme der wsk-Rechte in die Erklärung gab es Vorbehalte, die zum Teil bis heute bestehen. Wichtige ideelle Vorarbeit leistete US-Präsident Franklin D. Roosevelt, der innenpolitisch bereits mit seiner „New-Deal“-Politik sozial- und wirtschaftspolitische Reformen eingeleitet hatte. Er formulierte 1941 „Vier Freiheiten“, die als Grundlage einer neuen Weltordnung dienen sollten und später in die Präambel der Menschenrechtserklärung Eingang fanden. Sie schlossen auch die Freiheit von Not ein. Daran konnten Befürworter sozialer Menschenrechte anknüpfen, als spätere US-Regierungen auf deutliche Distanz zu diesen Rechten gingen. Entgegen der landläufigen Vorstellung machten sich aber nicht nur sozialistische, sondern maßgeblich auch lateinamerikanische Staaten für die wsk-Rechte stark.

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Es dauerte noch knapp 20 Jahre, bis die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte niedergelegten Rechte 1966 in Gestalt des Internationalen Paktes über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (UN-Sozialpakt) und des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte (UN-Zivilpakt) in zwei völkerrechtliche Verträge übergeführt wurden. Zehn weitere Jahre vergingen, bis sie nach der Ratifizierung durch die geforderte Zahl von Staaten 1976 in Kraft traten. Der UN-Sozialpakt gilt heute als das zentrale internationale Abkommen zu den wsk-Rechten. Es ist aber beileibe nicht das einzige.

Auf der Ebene der Vereinten Nationen beinhalten etwa das Übereinkommen gegen die Diskriminierung von Frauen und die Kinderrechts-, die Wanderarbeiter- sowie die Behindertenkonvention nicht nur bürgerlich-politische, sondern auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte. Hinzu kommen etliche Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sowie regionale Abkommen wie etwa die  Europäische Sozialcharta und die EU-Grundrechtecharta, das San Salvador-Protokoll zur Amerikanischen Menschenrechtskonvention oder auch die 1986 in Kraft getretene afrikanische Banjul-Charta. Allerdings unterscheiden sich Wortlaut, Umfang sowie Anspruchs- und Verpflichtungscharakter der Rechte in den jeweiligen Abkommen. Ähnliches gilt für viele nationale Verfassungen aus jüngerer Zeit, die soziale Grundrechte oder Normen aufgenommen haben.

Die völkerrechtliche Hauptverantwortung für die Umsetzung der Menschenrechte liegt beim Staat. Menschenrechtsabkommen verpflichten die einzelnen Vertragsstaaten dazu, die Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten. Welche formellen und materiellen Pflichten sich genau daraus ergeben, hängt von den jeweiligen Vertragsbestimmungen ab. Ganz allgemein sind jedoch die Staaten völkerrechtlich verpflichtet, Menschenrechtsverletzungen zu unterlassen sowie aktiv darauf hinzuwirken, dass die Menschenrechte geschützt und durchgesetzt werden. Achtungspflichten untersagen den Staaten, den Einzelnen direkt oder indirekt an der Ausübung seiner Menschenrechte zu hindern, und Schutzpflichten bestehen in der staatlichen Verpflichtung, den Einzelnen gegen Eingriffe in seine Rechte durch Dritte zu schützen. Gewährleistungspflichten fordern darüber hinaus vom Staat, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Menschen ihre Rechte auch tatsächlich nutzen können.

Beim Recht auf Wohnen etwa muss der Staat Umsiedlungen (sei es zur Beseitigung von Slums, zur Vorbereitung sportlicher oder politischer Großereignisse oder auch zum Bau von Mega-Staudämmen) unterlassen, bei denen die betroffenen Menschen gegen ihren Willen, möglicherweise sogar gewaltsam, vertrieben werden, ohne hinreichend konsultiert, informiert und entschädigt zu werden oder Rechtsmittel einlegen zu können. Zugleich muss der Staat die Menschen vor willkürlichen Vertreibungen, Zwangsräumungen und Störungen durch nicht-staatliche Akteure schützen. Er darf beispielsweise nicht dulden, wenn Immobilienspekulanten, Großgrundbesitzer oder Wirtschaftsunternehmen Menschen unrechtmäßig aus ihren Unterkünften vertreiben oder deren Wohnumfeld auf gesundheitsgefährdende Weise verschmutzen. Schließlich müssen die Staaten im Rahmen ihrer Möglichkeiten, unter Umständen mit internationaler Hilfe, die prekäre Wohnlage armer und in Not geratener Menschen verbessern.

Die wsk-Rechte bezwecken keineswegs, den – im Idealfall demokratisch legitimierten – politischen Institutionen die Verantwortung über die Ressourcenverteilung und die Ausgestaltung ihrer Wirtschafts- und Sozialpolitiken zu entziehen und diese auf Gerichte zu übertragen. Aber sie verpflichten die Staaten, im Rahmen ihrer Möglichkeiten tätig zu werden und über die eingeleiteten Maßnahmen Rechenschaft abzulegen. Ein etwaiger Mangel an Geld oder anderen Ressourcen kann nicht als pauschale Entschuldigung dafür dienen, einfach untätig zu bleiben. Vielmehr sind die Staaten dazu verpflichtet, so schnell und wirksam wie möglich die volle Verwirklichung der Rechte anzustreben. Einzelne Bestandteile der jeweiligen Rechte und Pflichten, zu deren Umsetzung beziehungsweise Erfüllung kaum Ressourcen notwendig sind, sind umgehend zu verwirklichen.

Dabei lassen die wsk-Rechte den Staaten erhebliche politische Ermessens- und Handlungsspielräume. Aus den Rechten auf soziale Sicherheit, Gesundheit oder Wasser lässt sich beispielsweise kein prinzipielles Verbot von Privatisierungen der Sozialversicherung, des Gesundheitswesens oder der Wasserversorgung ableiten. Aber ein Staat muss mit Regulierungen und Kontrollen dafür sorgen, dass privatisierte Dienste allgemein verfügbar, ohne Diskriminierungen zugänglich und von angemessener Qualität sind.

Entgegen überkommener Vorbehalte korrespondieren die objektiven Staatenpflichten auch mit subjektiven Rechtspositionen der einzelnen Menschen. Das heißt die Menschen haben auch im Falle der wsk-Rechte einen einklagbaren Anspruch darauf, dass der Staat Verletzungen unterlässt, sie davor schützt und Maßnahmen ergreift, um die Menschenrechte umzusetzen. Wie die Interpretationsvorgaben des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zeigen, lassen sich die wsk-Rechte inhaltlich und rechtlich hinreichend bestimmen, um sie nicht nur gesellschaftspolitisch einzufordern, sondern auch vor Gerichten und in quasi-gerichtlichen Beschwerdeverfahren einklagbar zu machen. Für gewöhnlich ist es allerdings leichter, Verletzungen der Achtungs- und Schutzpflichten eines Staates auszumachen als Verletzungen von Gewährleistungspflichten. Diese sind in den meisten Fällen lediglich in klaren Fällen von politischer Untätigkeit einklagbar.

Hinzu kommt, dass in der Praxis der nationale und internationale Rechtsschutz für die wsk-Rechte noch ungenügend ausgebaut ist, weil Gesetzeslücken bestehen oder entsprechende Beschwerden vor Verfassungsgerichten oder internationalen Gerichten und Ausschüssen kaum vorgebracht werden können. Wichtig ist es daher, Mechanismen für eine rechtliche Durchsetzung flächendeckend zu etablieren und zu nutzen.

Immerhin haben bereits etliche Gerichte, etwa in Südafrika, Indien oder auch Kolumbien, wegweisende Entscheidungen zu wsk-Rechten getroffen. Mit dem 2008 verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt bietet sich künftig Einzelpersonen oder Gruppen die Möglichkeit, vor dem UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gegen eine Verletzung der Paktrechte Beschwerde einzulegen. Voraussetzung dafür ist allerdings unter anderem, dass die Betroffenen den nationalen Rechtsweg ausgeschöpft und die jeweiligen Staaten das freiwillige Zusatzprotokoll ratifiziert haben.

 

erschienen in Ausgabe 5 / 2010: Menschenrechte - Für ein Leben in Würde