„Manchmal muss man deutliche Signale setzen“

Dass die Entwicklungspolitik die Achtung der Menschenrechte befördern soll, ist unstrittig. Weniger klar ist, welche Mittel sie einsetzen kann und soll, wenn ein Partnerland diese Rechte missachtet. Der deutsche Entwicklungsminister Dirk Niebel nimmt dazu Stellung: Er erläutert, dass dabei ein abgestimmtes Vorgehen der Geber nötig ist und Sicherheitsinteressen in Konflikt mit dem Ziel des Menschenrechtsschutzes kommen können.

Herr Minister, was kann die Entwicklungspolitik tun, wenn sich die Achtung der politischen Menschenrechte in einem Partnerland verschlechtert?

Grundsätzlich sind Achtung, Schutz und Gewährleistung der Menschenrechte Leitprinzip der deutschen Entwicklungspolitik. Wenn die Regierung eines Partnerlands beginnt, aktiv Menschenrechte zu verletzen und sich dadurch von heute auf morgen die Menschenrechtssituation verschlechtert, müssen wir dafür sorgen, dass zunächst keine Entwicklungshilfe mehr in das Staatsbudget dieses Landes geht. Um weitere negative Konsequenzen für die Bevölkerung zu vermeiden, muss man mit Projekten und der Förderung der Zivilgesellschaft versuchen, Veränderungsprozesse aus der Gesellschaft heraus zu begleiten.

Im Fall Ugandas haben Sie das deutlich gemacht. Nach Ihrer Reise nach Ruanda haben Sie gesagt, die Entwicklung dort sei erfreulich, es gebe aber Demokratiedefizite. Ruanda erhält jedoch von Deutschland Budgethilfe. Ist das falsch?

Nein. Die beiden Länder kann man nicht miteinander vergleichen. Wenn in Uganda ein Gesetz auf den Weg gebracht wird, das Homosexualität mit der Todesstrafe belegen soll und die ohnehin überzogenen Strafen noch verschärft, dann hat das eine ganz andere Qualität als Defizite in der Umsetzung des Wahlrechts wie in Ruanda. Das Land ist auf einem guten Weg. Die wirtschaftliche Entwicklung und das starke Selbstbewusstsein des Parlaments werden dazu beitragen, dass die Defizite in den nächsten Jahren mit Sicherheit abgebaut werden. Es ist deshalb nötig und vernünftig, die Regierung und das Parlament Ruandas in die Verantwortung zu nehmen. Dazu ist Budgethilfe ein mögliches Instrument, welches allerdings mit einem Dialog über den Einsatz des Budgets und mit genauer Beobachtung verbunden sein muss. Doch die Entwicklung zum Besseren in Ruanda ist etwas anderes als zum Schlechteren wie in Uganda. Ich bin generell skeptisch gegenüber allgemeiner Budgethilfe, weil es immer gut ist, eher mit positiven Anreizen zu arbeiten. Wenn eine Regierung nicht bereit ist, Menschenrechte zu achten oder trotz möglicher Handlungsoptionen dramatische Verschlechterungen der Menschenrechtslage zulässt, kann zwar die Androhung, die Budgethilfe zu sperren, ein Mittel der Einflussnahme sein, aber es ist immer besser, wenn man positive Anreize zur Verfügung hat.

Laut der Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch verschlechtert sich in Ruanda die Menschenrechtslage. Das sehen Sie nicht so?

Human Rights Watch hat in der Tat eine recht kritische Berichterstattung zu Ruanda im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen, die im Sommer 2010 anstehen. Natürlich ist die Regierungspartei sehr dominant und lässt den anderen politischen Strömungen zu wenig Luft. Ich finde allerdings, dass die Genoziderfahrung in Ruanda eine gewisse Kanalisation immer noch vorherrschender radikaler Meinungen gewissermaßen nachvollziehbar erscheinen lässt, da sie darauf abzielt, die Stabilität des Landes aufrechtzuerhalten und innenpolitische Spannungen mit friedlichen Mitteln zu lösen. Auch bin ich überzeugt, dass im Zuge der Direktinvestitionen und der Dialoge mit Partnern aus anderen Ländern die politische Entwicklung in die richtige Richtung geht.

Kann man in manchen Fällen – zum Beispiel beim Problem Genitalverstümmelung – ein striktes Menschenrechtsverständnis durchhalten oder muss man manchmal Kompromisse machen?

Wir werden Genitalverstümmelung nur wirksam bekämpfen können, wenn wir dies zur eigenen Sache der betroffenen Partnerländer machen. Das müssen wir mit gemeinsamen Projekten und mit Zusammenarbeit erreichen. Allerdings muss man manchmal auch deutliche Signale setzen – zum Beispiel dadurch, dass man regelmäßig in kürzeren Abständen die Menschenrechtslage überprüft und danach entscheidet, ob und wie unsere Entwicklungszusammenarbeit weiter gewährt oder gekürzt, eingestellt oder eine Zeitlang nicht ausbezahlt wird. Das apodiktisch festzulegen halte ich für grundfalsch, da würde man sich der Möglichkeiten zu flexiblem Handeln berauben. Um Reformprozesse von innen anzustoßen, muss Entwicklungszusammenarbeit systematisch Reformkräfte und Zivilgesellschaft in den Ländern stärken, um so Schutz und Förderung der Menschenrechte voranzubringen.

Außenminister Westerwelle und Sie haben am Weltwassertag im März das Recht auf Wasser betont. Welche Möglichkeiten haben Sie, darauf hinzuwirken, dass Partnerregierungen solche sozialen Menschenrechte tatsächlich in den Mittelpunkt ihrer Entwicklungsprogramme stellen?

„In den Mittelpunkt stellen“ ist eine schwierige Sache, weil oft viele Ziele miteinander konkurrieren und das Geld nicht für alle gleichzeitig reicht. Die Partner müssen daher Prioritäten setzen. Das muss man der Fairness halber akzeptieren. Ich halte aber die Frage von Wasser, zusammen mit der des Abwassers, für ganz zentral, denn das Menschenrecht auf Wasser und Sanitärversorgung ist eng mit der Verwirklichung anderer Rechte verbunden: Zugang zu sauberem Wasser und Abwasser­entsorgung hat Einfluss auf die Kinder- und Müttersterblichkeit und Gesundheit. Zugang zu sauberem Wasser ist Voraussetzung für die Zubereitung von Nahrung. Wasser ist auch entscheidend dafür, ob man mit Bewässerung in der Landwirtschaft die Ernährung sichern und Einkommen schaffen kann. Wir vereinbaren aber mit unseren Partnern gemeinsam die Schwerpunkte unserer Entwicklungszusammenarbeit.  Die Partnerländer müssen aufgrund ihrer Beurteilung der Situation und der Bedürfnisse der Bevölkerung im eigenen Land sagen, wo Unterstützung am nötigsten ist.

Sie wollen die bilaterale Hilfe betonen. Für die wsk-Rechte setzen sich aber multilaterale Organisationen wie die Internationale Arbeitsorganisation und die UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation stark ein. Ist deren Rolle hier nicht unverzichtbar?

Wir haben nie die multilaterale Entwicklungspolitik in Frage gestellt. Der Koalitionsvertrag sagt nur ganz klar, dass wir das Engagement der Bundesrepublik zu zwei Dritteln in bilateralen und zu einem Drittel in multilateralen Maßnahmen konzentrieren wollen. Ich möchte einerseits unterstreichen, dass multilaterale Institutionen unverzichtbare Arbeit leisten und dass wir hier unsere Steuerungsmöglichkeiten und strategische Einflussnahme im Schulterschluss mit anderen Staaten in vollem Umfang nutzen müssen, um die Sichtbarkeit deutscher Entwicklungspolitik zu erhöhen. Das bedeutet zugleich, dass wir dort wo nötig, auch den kritischen Dialog mit diesen Institutionen intensivieren müssen, auch in konkreten Einzelfällen, wenn sie im Widerspruch zu unseren Vorstellungen stehen. Ein Beispiel: Kambodscha würde nach Menschenrechts- und Good Governance-Kriterien keine allgemeine Budgethilfe von uns bekommen. Es bekommt sie aber von der Europäischen Kommission. Ich muss den Bürgerinnen und Bürgern vermitteln, dass wir gute Regierungsführung und Menschenrechte gerade bei Budgethilfe mehr gewichten und dass solche oder vergleichbare Kriterien zugleich auch für die Budgethilfepolitik multilateraler Organisationen eine größere Rolle spielen sollten. Dabei sind die verschiedenen Rollen bilateraler und multilateraler Geberorganisationen zu berücksichtigen.

Ist nicht der Vorteil der UN-Organisationen, dass dort die Partnerländer Mitglied sind und deshalb Normen mit entwickeln und dann auch mit tragen, statt dass Geber sie vorschreiben?

Auch in der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit beziehen wir uns auf diese internationalen Normen. Im Einklang damit werden Vereinbarungen getroffen, die vom Partner unterschrieben werden. Das tun sie nicht gegen ihren Willen. Wir machen keine Kolonialpolitik, sondern Entwicklungspolitik.

Ist Einflussnahme im Sinne der Menschenrechte schwierig, solange nicht alle Geber gegenüber dem Partnerland an einem Strang ziehen?

Es ist richtig, dass sich alle Geber koordinieren müssen. Ein Beispiel, wo das funktioniert hat, ist Mosambik. Dort gab es vor der letzten Wahl Probleme bei der Umsetzung des Wahlrechts, und die Opposition wurde nicht überall zugelassen. Deshalb haben die 19 Budgethilfe-Geber gemeinsam in einem Brief die Regierung Mosambiks aufgefordert, bestimmte Mängel abzustellen, dafür einen Zeitplan vorzulegen und den politischen Dialog zu beginnen, der für den Fall von Schwierigkeiten vereinbart war. Anfang des Jahres war ich als erstes Regierungsmitglied von einem dieser Geberstaaten in Mosambik. Da hieß es zunächst, es handle sich um eine innere Angelegenheit, in die sich die Geber nicht einzumischen hätten. Im Verlauf der Gespräche ist aber klar geworden, dass es nicht unser Ziel ist, als Kolonialherren aufzutreten, sondern in den vereinbarten politischen Dialog über die Grundlagen der Budgethilfe einzutreten. Das Ergebnis war, dass die mosambikanische Regierung dazu bereit war und inzwischen einen glaubwürdigen Aktionsplan für die 19 Geber erstellt hat. Entscheidend für den Erfolg war hier die Bereitschaft der Regierung, in den Dialog zu treten, sowie dass alle 19 Geber an einem Strang gezogen haben. Würden von den 19 aber drei ausscheren und möglicherweise noch Kürzungen bei der Hilfe der anderen ausgleichen, dann könnte man so natürlich nichts erreichen. Inzwischen bieten Staaten aus Asien ja Unterstützung ohne jegliche Bedingungen für gute Regierungsführung an, das macht es für uns schwieriger.

Und wie steht es um die Kohärenz in der Bundesregierung – zum Beispiel beim Problem der Rüstungsexporte? Unter anderem die Kirchen fordern, dass deutsche Rüstungsgüter nicht in Entwicklungsländer exportiert werden sollten.

Die Ministerien haben bereits gute Abstimmungsverfahren. In Fragen der Rüstungsexportkontrolle sind das Auswärtige Amt und das BMZ näher beieinander als andere Ressorts und stimmen sich eng ab. Ich habe jetzt meine erste Sitzung als Mitglied des Bundessicherheitsrates hinter mich gebracht und bin fest davon überzeugt, dass wir einen vernünftigen Ausgleich zwischen den Interessen unserer exportierenden Wirtschaft und den außen- und sicherheitspolitischen Notwendigkeiten hinbekommen werden. Ich glaube nicht, dass beispielsweise jemand verstehen könnte, wenn ein Land das Vielfache dessen, was es an Hilfe von uns bekommt, dafür ausgeben würde, sich zu bewaffnen. Deutsche Rüstungsexporte dürfen keine Konflikte verschärfen. Sie dürfen auch nicht für Menschenrechtsverletzungen eingesetzt werden. Dafür setze ich mich ein.

Es erhalten aber doch Entwicklungsländer deutsche Rüstungsgüter.

Rüstungsexporte in Entwicklungsländer behandeln wir grundsätzlich sehr restriktiv. Wir genehmigen sie nur, wenn im Einzelfall besondere Gründe für einen Export sprechen – beispielsweise, wenn nationale Sicherheitskräfte, die die Menschenrechte einhalten, Waffen benötigen, um in ihrem Land Sicherheit herzustellen.

Fragile Staaten sind ein wachsendes Problem der Entwicklungspolitik. Sehen Sie einen Zielkonflikt zwischen Menschenrechtsschutz einerseits und Terrorbekämpfung oder, allgemeiner, Sicherheitsinteressen der Geberländer andererseits?

Da gibt es mit Sicherheit einen ständigen Konflikt. So hat man in der Vergangenheit aus geostrategischen Überlegungen mit Regierungen zusammengearbeitet, mit denen man das sonst nicht getan hätte. Staaten haben eigentlich keine Freunde, sondern Interessen.

Sie beziehen sich auf die Vergangenheit. Und in der Gegenwart? Unterliegt die Entwicklungspolitik weiter diesem Zielkonflikt – zum Beispiel im Fall Jemen?

Ich sagte, es war in der Vergangenheit so. Das heißt nicht, dass es jetzt komplett anders ist.    

Das Gespräch führten Bernd Ludermann und Johannes Schradi.

 

Dirk Niebel ist seit Ende Oktober 2009 Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Er ist seit 1998 Mitglied des Deutschen Bundestages und war von April 2005 bis Oktober 2009 Generalsekretär der FDP.

 

erschienen in Ausgabe 5 / 2010: Menschenrechte - Für ein Leben in Würde