Ein bindendes internationales Klimaschutz-Abkommen ist von der Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember kaum mehr zu erwarten. Das hat das Gipfeltreffen der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftskooperation APEC Mitte November in Singapur klar gemacht: Dort nannte der Wirtschaftsberater von US-Präsident Barack Obama die Hoffnung auf ein Klimaabkommen im Dezember „unrealistisch“. Der APEC gehören für die Klimapolitik wichtige Staaten an wie die USA, Japan, China, Russland, Indonesien und Mexiko.
Dass Fortschritte in der internationalen Klimapolitik sehr schwierig sind, ist nicht neu. Grundlage der Klimadiplomatie ist die Klima-Rahmenkonvention UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), die auf dem Erdgipfel in Rio de Janeiro 1992 beschlossen wurde. In ihr bekennen sich 194 Staaten, also fast alle, zu ihrer „gemeinsamen aber differenzierten Verantwortung“, gefährliche Klimaänderungen zu vermeiden. In erster Linie sollen die im Anhang 1 aufgeführten Industrieländer – die „Annex 1-Länder“ –ihren Ausstoß an Treibhausgasen vermindern. Wie stark, legt die UNFCCC nicht fest. Das taten die Vertragsstaaten erst 1997 im so genannte Kyoto-Protokoll: Es verpflichtet die Annex 1-Länder, bis 2012 ihre Emissionen um 6 bis 8 Prozent gegenüber 1990 zu vermindern. Die Schwellen- und Entwicklungsländer haben bisher keine solche Pflicht.
Knapp drei Jahre vor dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls muss es nun um viel mehr gehen als um seine Fortentwicklung. Denn erstens haben die USA, das Annex-1-Land mit den höchsten Emissionen, es nicht ratifiziert und ihren Ausstoß an Treibhausgasen seit 1990 deutlich erhöht (die Regierung Obama kann daher auch bei gutem Willen kaum noch die Emissionen bis 2020 deutlich unter den Wert von 1990 drücken). Zweitens waren die in Kyoto festgelegten Minderungsziele für die übrigen Industrieländer viel zu niedrig. Und drittens sind die Wirtschaften der Schwellenländer stark gewachsen und damit auch deren Emissionen. Die größten Emittenten sind heute China und die USA, gefolgt von Indien. Pro Kopf allerdings erzeugen US-Amerikaner jährlich rund 20 Tonnen Treibhausgase, Chinesen rund 5 Tonnen, Inder unter 2 Tonnen.
Dennoch kann der Klimawandel nur noch begrenzt werden, wenn nicht nur alle Industrieländer sofort ihre Emissionen senken, sondern auch die Schwellenländer den Anstieg bremsen und in naher Zukunft umkehren. Damit sie das bei Entwicklung und Armutsbekämpfung nicht zurückwirft, müssen die Industrieländer das zum Gutteil finanzieren sowie neue Umwelttechnologie und ihren Transfer in arme Länder fördern. Auch an den Kosten für den Erhalt der Tropenwälder, deren Abholzung einen erheblichen Beitrag zur Erderwärmung leistet, müssen sie sich beteiligen. Darüber hinaus erwarten arme Länder, die besonders früh und stark unter den Folgen des Klimawandels leiden werden, zu Recht Hilfe für die Anpassung an die Erderwärmung (vgl. den Beitrag auf Seite 28).
Dies sind die Grundzüge eines möglichen globalen Klimapaktes. Die Vertragsparteien der UNFCCC haben sie im Grunde Ende 2007 im Aktionsplan von Bali festgeschrieben: Darin wird gefordert, die globalen Emissionen langfristig – etwa bis 2050 – stark zu senken, die der Industrieländer schon bis 2020. Zugleich wurde ein zweigleisiger Verhandlungsprozess geschaffen: Die Parteien des Kyoto-Protokolls (ohne die USA) verhandeln über neue Reduktionspflichten für Annex 1-Länder nach 2012, und alle Mitglieder der UNFCCC (mit den USA) sprechen über das gesamte Paket von „langfristigen kooperativen Maßnahmen“ zu Klimaschutz und Anpassung.
In Kopenhagen sollte das in ein bindendes Abkommen münden. Doch entscheidende Hindernisse stehen einer Einigung im Weg. Erstens erklären sich die Industrieländer bisher nur zu Verminderungen ihrer Emissionen bereit, die sich auf bestenfalls 16 Prozent bis 2020 gegenüber 1990 summieren – nötig wären 30 bis 40 Prozent. Einige wie die Europäische Union (EU) und jüngst Japan haben sich 20 bis 30 Prozent zum Ziel gesetzt, aber auch das ist zu wenig. Zweitens sagen die Industrieländer den Entwicklungsländern zu wenig Geld für Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen zu. Die EU zum Beispiel schätzt den Bedarf pro Jahr auf 5 bis 7 Milliarden Euro, ansteigend bis 2020 auf bis zu 50 Milliarden, danach auf 100 Milliarden. Das liegt nicht nur unter den meisten anderen Schätzungen. Die EU geht auch davon aus, dass die Industrieländer nur ein bis zwei Fünftel davon zahlen müssen (wovon sie selbst bis 30 Prozent schultern will); der Rest soll je rund zur Hälfte von den betroffenen Ländern und aus dem internationalen Emissionshandel kommen. Zudem scheint es, dass die Industrieländer Klima-Hilfen mit Entwicklungshilfe verrechnen möchten.
Manche Schwellenländer bewegen sich stärker – auch weil sie früher und härter als Industrieländer von den Folgen des Klimawandels getroffen werden. So haben China, Indien und Brasilien Pläne für die Förderung alternativer Energien und der Energieeffizienz oder für den Waldschutz vorgelegt. Brasilien will seine Emissionen bis 2020 um fast 40 Prozent senken; China erwägt, den Anstieg seines Treibhausgas-Ausstoßes bis 2035 umzukehren. Doch sie wollen nicht jetzt ihre Klimaschutzmaßnahmen, zumindest die selbst finanzierten, internationaler Kontrolle unterwerfen. Die meisten – Indien an vorderster Front – wollen noch keine Obergrenze für ihre Emissionen akzeptieren und sehen derzeit auch noch eine langfristige globale Obergrenze skeptisch: „China und Indien werden dem Ziel, die Emissionen bis 2050 global um die Hälfte zu reduzieren, nicht zustimmen, so lange unklar ist, welchen Anteil davon die Industrieländer leisten. Denn der Rest würde überwiegend auf sie entfallen“, erläutert Sven Harmeling von Germanwatch.
Vor diesem Hintergrund ist der Streit um die Form eines neuen Abkommens zu sehen: Die USA wollen nicht dem Kyoto-Protokoll beitreten, sondern eine neue, umfassende Vereinbarung – aus zwei Gründen. Erstens würden dort gleichzeitig mit den USA auch Schwellenländer Reduktionszusagen machen (das würde auch die Chancen auf die Zustimmung des US-Kongresses erhöhen). Die lehnen es aber mit Verweis auf die höheren Pro-Kopf-Emissionen, den größeren Wohlstand und die historische Verantwortung der Industrieländer ab, das Prinzip der „unterschiedlichen Verantwortung“ aufzugeben und ihr Wirtschaftswachstum zu gefährden.
Zweitens stellen sich die USA den neuen Vertrag als Ergebnis eines „bottom-up“-Prozesses vor, bei dem alle Länder für sich prüfen, welche Pflichten sie schultern können und wollen. Ein internationaler Vertrag würde die Ergebnisse nur zusammenführen und ihre Umsetzung überwachen. Das ist leichter durchsetzbar als globale Vorgaben – nicht nur in den USA –, würde aber kaum ausreichend schnelle Reduktionen bringen. Die sind eher zu erwarten, wenn das globale Minderungsziel von oben („top-down“) gesetzt wird. Über die Kriterien, nach denen ein globales Emissionsbudget auf die einzelnen Länder verteilt werden sollte, besteht aber keine Einigkeit.
Im Oktober hat sich auch die EU für ein neues Abkommen statt der Fortschreibung von Kyoto ausgesprochen. „Denn das Hauptziel der EU ist, die USA einzubinden“, erklärt die Klimareferentin des europaweiten Netzwerks protestantischer NGOs APRODEV in Brüssel, Marlene Grundström. „Sie will im neuen Vertrag zwar bindende Reduktionsziele für Industrieländer. Aber die Entwicklungsländer fürchten mit Recht, dass jeder neue Vertrag weniger bindend würde als das Kyoto-Protokoll.“ Mit welchen Sanktionen ein solcher Vertrag großen Staaten gegenüber durchgesetzt werden könnte, ist allerdings unklar. Die EU, erklärt Harmeling, wolle ein Überwachungsregime, es werde aber kaum diskutiert, wie es aussehen kann.
Trotz allem glaubt er, dass ein Klimapakt erreichbar ist. Dazu müssten in Kopenhagen zumindest eine Grundsatzvereinbarung sowie ein klarer Zeitplan für die Aushandlung der offenen Details vereinbart werden. Wenn sich die Großen einigten, könnten Bremser wie Saudi-Arabien und andere Erdöl exportierende Länder wenig ausrichten. Schwierig kann es werden, Russland ins Boot zu holen, das jüngst 25 Prozent Reduktion zugesagt hat, aber seinen Status als Annex-1-Land am liebsten wieder los wäre. Die Mechanismen globaler Verhandlungen sind jedenfalls zeitraubend und könnten am Ende die letzte Chance, den Klimawandel zu bremsen, zunichte machen.