Regionaler Freihandel

Schuhfabrik in der vietnamesischen Hauptstadt Hanoi. Billige Arbeitskräfte sind ein Wettbewerbsvorteil vieler asiatischer Länder – den wollen sie nicht aufgeben.

Regionaler Freihandel

„Wir stehen mit dem Rücken zur Wand“

Reiche Länder treiben bilaterale und regionale Freihandelsabkommen voran, um globale Regeln bei neuen Handelsthemen zu setzen. Ranja Sengupta vom Third World Network erklärt, für welche asiatischen Länder und Bevölkerungsgruppen das bedrohlich ist und weshalb sie auf einmal einen früheren Gegner unterstützt.

Das Third World Network verfolgt seit langem die Verhandlungen in der WTO. Ist die dort laufende Doha-Entwicklungsrunde tot?
Wir kritisieren seit langem, dass die Doha-Runde nicht die Entwicklungsprioritäten des Südens widerspiegelt. Aber wir wollen nicht, dass sie stirbt, weil es sehr wichtig ist, dass ihre Versprechen eingelöst werden. Verhandlungen über die Einschränkung der Agrarsubventionen im Norden etwa können nur in der WTO stattfinden.

Verdrängen bilaterale und sogenannte mega-regionale Abkommen wie die Transpazifische Partnerschaft TPP die WTO als Hauptforum für die Regelung des Welthandels?
Ja. Reiche Länder treiben das voran, weil sie in der WTO nicht bekommen, was sie wollen. Seit langem versuchen sie, neue Themen einzuführen: Märkte und Schutz für Investitionen, Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge, Wettbewerbspolitik und technische Handelserleichterungen. Das haben Entwicklungsländer abgelehnt, weil es ihren politischen Spielraum weiter einschränken würde. Deshalb nutzen die USA und die Europäische Union (EU) bilaterale und mega-regionale Freihandelsabkommen, um Liberalisierungen bei diesen Themen durchzusetzen. Die sind üblich in Abkommen zwischen reichen Ländern und zunehmend auch zwischen Nord und Süd. Reiche Länder bringen zudem Themen auf wie Online-Handel und globale Wertschöpfungsketten. Mega-Regionals sind klar ihr Hauptinstrument, globale Regeln bei neuen Themen zu setzen.

Ranja Sengupta ist Expertin für Handelspolitik beim nicht­staatlichen internationalen Netzwerk Third World Network. Sie lebt in Neu-Delhi.Privat

Treiben auch asiatische Länder wie China Mega-Regionals voran?
Nicht wirklich. Die Transpazifische Partnerschaft TPP wird von den USA vorangetrieben. Die Umfassende Regionale Wirtschaftspartnerschaft RCEP gilt als Chinas Alternative zu TPP, aber China scheint bisher nicht der größte Antreiber zu sein. Das sind Japan, Südkorea und in gewissen Maße Australien und Neuseeland. Indien verhält sich eher defensiv.

China scheint an Regeln für zumindest zwei neue Themen interessiert zu sein: Schutz für Investitionen und Liberalisierung beim Dienstleistungshandel.
China ist ein Sonderfall. Es hat begonnen, stark in Entwicklungsländern zu investieren, und will Zugang für seine Kapital, sein Güter und seine Dienstleistungen. Andere asiatische Entwicklungs­­länder sind nicht in dieser Lage.

Nützt Asien der Abbau von Handels- und Investitionshemmnissen, weil die Länder dort stärker in regionale und globale Wertschöpfungsketten integriert sind als etwa Afrika und Südamerika?
Dass Entwicklungsländer von der Teilnahme an Wertschöpfungsketten profitieren, ist eine Begründung dafür, dass man ihnen rät, sich Freihandelszonen anzuschließen. Indien ist in der Tat mit Wertschöpfungsketten in der Bekleidungsindustrie und auch bei Elektronik gut gefahren. Aber im Allgemeinen übernehmen Entwicklungsländer die billigeren Teile dieser Produktionsketten, in denen ihre Rohstoffe und ihre Arbeitskräfte ausgebeutet werden.

Dringen asiatische Länder, vor allem China, nicht in höhere Teile der Wertschöpfungsketten vor?
China ist das bis zu einem gewissen Grad gelungen, aber nur sehr wenigen anderen Ländern. Malaysia hat bei einigen Industriezweigen höherwertige Produktionsschritte erreicht, aber noch immer nicht Spitzentechnik. Das obere Ende der Wertschöpfungsketten wird meist von Patenten geschützt, die in reichen Ländern gehalten werden.

Sie beklagen die Ausbeutung von Arbeitskräften. Kann man der mit Klauseln über Arbeitsstandards in Handelsabkommen entgegenwirken?
Das ist ein heiß umstrittenes Thema. Asiatische Länder betrachten Arbeitsstandards als nichttarifäre Handelshemmnisse, die ihre Kosten steigern und sie weniger wettbewerbsfähig machen. Aber natürlich sollten ihre Exporte nicht auf der Ausbeutung billiger Arbeitskräfte beruhen. Arbeitsrechte sollten nach unserer Ansicht national und mit Hilfe multilateraler Gremien wie der Internationalen Arbeitsorganisation geschützt werden. Wir bezweifeln, dass man das mit Handelsverträgen erreichen kann – jedenfalls nicht mit solchen, die nicht global gelten. Angenommen, Land A hat Freihandelsverträge mit B und C, und B stimmt Arbeitsstandards zu, C aber nicht. Dann werden die Arbeitskräfte im Land B relativ teurer und es verliert Märkte. Außerdem beschränken sich solche Klauseln auf einige zentrale Standards wie Gewerkschaftsrechte und erwähnen nie, welche Gesamtwirkungen Freihandelsabkommen auf die Lage der Arbeitenden und auf marginalisierte Gruppen haben.

Wirtschaftswissenschaftler prognostizieren, dass Mega-Regionals das Wirtschaftswachstum in Asien erhöhen. Ist von ihnen mehr Wohlstand in Asien zu erwarten?
Vor jedem Freihandelsabkommen gab es zahlreiche Vorhersagen, das Wachstum insgesamt werde steigen. Aber erstens muss man sich genau anschauen, auf welchen Daten und Annahmen das beruht. So stützen sich Prognosen über das Wachstum bei Dienstleistungen auf völlig unklare Daten über diesen Sektor. Und es ist sehr schwierig zu bewerten, wie es sich wirtschaftlich auswirkt, wenn man den Spielraum für staatliche Regulierung einschränkt. Zweitens wird Freihandel immer Wachstum in einzelnen Sektoren bringen, aber viele andere können Einbußen haben. Man muss fragen, welche Gruppen gewinnen und welche verlieren. Nehmen Sie Indien: Hier haben nur wenige Industriezweige von der Öffnung profitiert, darunter Informationstechnik (IT) und IT-Dienstleistungen. Wer dort arbeitet, verdient sehr gut. Indien versucht, beim Handel mit IT-Dienstleistungen Gewinn zu machen, und setzt sich auch für die sogenannte Modus-4-Liberalisierung ein, das heißt, dass Arbeitsräfte leichter im Ausland tätig sein dürfen. Aber viele andere Wirtschaftszweige, darunter die Landwirtschaft, zahlen den Preis. Denn es fehlt eine Politik der Umverteilung zwischen Gewinnern und Verlierern, wie sie die Handelsöffnung begleiten müsste. Und drittens muss man Gewinne aus Handelsabkommen dagegen abwägen, wie eine Einschränkung des Politik-Spielraums, etwa beim Umweltschutz, künftige Entwicklungspfade beeinflusst.

Infokasten: ASEAN und Mega-Regionals

ASEAN – Association of South­east Asian Nations, ein Verband der zehn südostasiatischen Staaten Brunei, Indonesien, Kambodscha, Laos, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand und…

Streben trotzdem viele Länder Asiens, etwa in der ASEAN, offene Märkte an?
In vielen sind die Entscheidungsträger für Handelsöffnungen. Aber in der ASEAN-Gruppe herrscht große Ungleichheit, manche Mitglieder gehören zu den am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs). Und Mangel an Kooperation ist ein großes Problem. Die ASEAN-Staaten könnten gemeinsam den Aufbau mancher Industriezweige fördern, aber das tun sie nicht, weil sie um Märkte im Norden konkurrieren. Länder, die Bekleidung herstellen, könnten auch gemeinsam auf die Exportpreise eine Steuer erheben, die Verbraucher im Norden zahlen müssten, und die Einnahmen unter den Arbeitenden verteilen. Wegen des Wettbewerbs um Märkte in den reichen Ländern passiert das aber nicht.

Findet Indien mit der Forderung, Arbeitskräften im Dienstleistungssektor mehr Bewegungsfreiheit zu geben, in Asien Anklang?
Nein. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass Indien hier nennenswerte Zugeständnisse von anderen Ländern Asiens bekommt. Die Forderung dient zum Teil dazu, Freihandelsabkommen innenpolitisch zu verkaufen; Indien hat viele Wanderarbeiter. Von Zugeständnissen unter Modus 4 würden die Ungelernten aber nicht profitieren – sie kämen allenfalls qualifizierten indischen IT-Professionals oder Krankenschwestern zugute, die in anderen Ländern Asiens arbeiten können.

Versuchen Asiens Regierungen, Investoren anzulocken, und machen deshalb Zugeständnisse beim Investitionsschutz?
Ja, die meisten. Weltweit sind sehr viele bilaterale Investitionsabkommen (BITs) geschlossen worden, um Anlegern zu signalisieren, dass ihre Investitionen sicher sind. Doch der Wind scheint sich zu drehen. Viele Regierungen erleben, dass Firmen mit Hilfe der in BITs niedergelegten Investor-Staat-Schiedsverfahren staatliche Regeln angreifen. Indien ist mit 13 Klagen konfrontiert und hat schon drei Verfahren verloren. Als Folge werden BITs als Bedrohung für den staatlichen Gestaltungsspielraum kritisiert – vor allem in Lateinamerika, aber zunehmend auch in Asien. Indonesien hat unter der vorherigen Regierung sieben BITs gekündigt. Indien hat 57 nicht verlängert, um sie neu zu verhandeln. Dafür hat Neu-Delhi einen interessanten Modelltext vorgelegt, der eine Menge Sicherheitsklauseln enthält. Zum Beispiel sollen Investoren nicht Entscheidungen der Justiz, des Parlaments und der Bundesländer anfechten können, sondern nur solche der Zentralregierung – und auch hier nicht bei Steuerpolitik und in vielen anderen Regulierungsbereichen.

Wie versuchen asiatische NGOs, die Handelspolitik in der Region zu beeinflussen?
Das ist bei Mega-Regionals viel schwieriger als bei manchen bilateralen Freihandelsabkommen. In Thailand war während der Verhandlungen mit den USA eine Kampagne zu Patentrechten und für Zugang zu Medikamenten ziemlich erfolgreich. Auch die indische Kampagne gegen das Freihandelsabkommen mit der EU war recht stark. Allerdings sind die Texte dieser Abkommen geheim. In Indien müssen sie nicht einmal vom Parlament ratifiziert werden. Bei Mega-Regionals ist das noch problematischer. Selbst wenn uns da Verhandlungstexte zugespielt werden, ist es illegal, sie zu benutzen. Während der Verhandlungen über TPP haben einige Regierungen eine gewisse Beteiligung der Zivilgesellschaft zugelassen, aber sehr begrenzt. Im Fall von RCEP gibt es nicht einmal das.

Finden Sie sich angesichts der bilateralen und mega-regionalen Abkommen jetzt in der seltsamen Lage, die WTO zu verteidigen?
Zum Teil. In gewisser Weise stehen wir mit dem Rücken zur Wand. Im Vergleich zu immer umfangreicheren bilateralen und mega-regionalen Abkommen ist die WTO eindeutig besser. Sie ist transparenter, der Zugang zu Dokumenten ist leichter. Und alle oder die große Mehrheit der Länder müssen zustimmen, damit ein Abkommen zustande kommt. Das Konsensprinzip und das Prinzip, dass alle Vereinbarungen nur zusammen angenommen werden können, dürfen nicht aufgeweicht werden. Mit der WTO Entwicklungsziele durchzusetzen, ist dennoch weiter ein ferner Traum. Nur, die Industrieländer wollen jetzt die Doha-Runde beenden und höhere Standards für intellektuelles Eigentum, Investitionsschutz, Online-Handel und anderes durchsetzen, die für Entwicklungsländer sehr schädlich wären. Da stehen wir vor einer sehr schwierigen Wahl.

Das Gespräch führte Bernd Ludermann.

erschienen in Ausgabe 10 / 2016: Welthandel: Vom Segen zur Gefahr?

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