Vereinte Nationen
Pekings Kandidat Qu Dongy hat bei der FAO das Rennen um den Chefposten gemacht.
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Planloser Westen, listiges China

Intrigen, diplomatische Sticheleien und Fotos aus der Wahlkabine: Warum die USA nicht verhindern konnten, dass der Chinese Qu Dongyu zum Chef der UN-Landwirtschaftsorganisation FAO gewählt wurde.

Mitte Januar 2019 gab Kevin Moley, im Außenministerium der USA zuständig für die Vereinten Nationen und andere internationale Organisationen, vor US-Diplomaten in Washington eine klare Richtlinie aus: China sei auf dem Vormarsch, und das diplomatische Korps der USA müsse alles tun, um Pekings Ambitionen zu zügeln.

Chinas Versuch, den Führungsposten der in Rom ansässigen UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation FAO zu übernehmen, sei ein Testfall, erklärte Moley. Bis zur Wahl waren es noch ungefähr fünf Monate. Moley ließ keinen Zweifel daran, dass eine Niederlage Chinas ein wichtiges außenpolitisches Ziel der USA darstelle.

Fünf Monate später endete das Rennen tatsächlich mit einer verheerenden Niederlage – allerdings für den Kandidaten der Vereinigten Staaten. Der von Peking ins Rennen geschickte Qu Dongyu, Chinas Vizeminister für Landwirtschaft und Angelegenheiten des ländlichen Raums, gewann am 23. Juni 2019 deutlich mit 108 von 191 Stimmen die Wahl. Die US-Diplomaten waren bis zum Schluss davon ausgegangen, dass ihr Kandidat, ein ehemaliger georgischer Landwirtschaftsminister, mindestens 60 Stimmen erhalten würde. Er bekam am Ende bloß zwölf.

Mit diesem Wahlsieg konnte China einen Triumph auf der internationalen Bühne verbuchen. Das Land stellte damit nicht nur seine wachsende politische und ökonomische Macht unter Beweis, sondern zeigte auch, dass es in der Lage ist, Spitzenposten in internationalen Institutionen mit seinen Wunschkandidaten zu besetzen. Allerdings wurden auch Vorwürfe laut, China habe einem afrikanischen Staat etliche Millionen Dollar Schulden erlassen, damit er seinen Kandidaten zurückziehe. Kleineren Staaten und Entwicklungsländern soll China wirtschaftliche Vergeltung angedroht haben, sollten sie den eigenen Plan durchkreuzen.

„[Qu] besitzt sicherlich die erforderliche Qualifikation. Er hat die nötige Erfahrung für diese Position“, sagte Kimberly Flowers, Expertin für Ernährungssicherheit am Zentrum für strategische und internationale Studien in Washington D.C. „Wäre die Wahl auf jemanden aus einem anderen Land gefallen, es hätte nicht solche Wellen geschlagen.“

Der Georgier David Kirvalidze, der Kandidat der USA, bekam bei der Wahl gerade mal zwölf Stimmen. Picture Alliance/Ap photo
Die FAO mit ihren 194 Mitgliedsländern und mehr als 11.500 Mitarbeitern steht etwas im Schatten anderer internationaler Organisationen. Doch an ihrer herausragenden Bedeutung für die globale Ernährungssicherheit und die Agrarindustrie besteht unter Experten kein Zweifel. Das gilt sowohl für die USA als auch die Entwicklungsländer, in denen Peking landwirtschaftliche Entwicklungsprojekte betreibt, die es als eine Art Brückenkopf für politischen Einfluss betrachtet. Die FAO setzt internationale Standards für Lebensmittelsicherheit und Tierschutz und liefert einen relevanten Beitrag zur internationalen Reaktion auf den weltweiten Hunger und den Klimawandel, der auch durch Nahrungsmittelproduktion verursacht wird, und setzt Schwerpunkte in der globalen Agrarindustrie.

Unter Präsident Donald Trump haben die USA in den vergangenen drei Jahren nicht nur ihre Finanzierung der Vereinten Nationen zurückgefahren, sondern dort auch an Einfluss verloren, indem sie sich aus entscheidenden Gremien zurückzogen und unbezahlte Rechnungen anhäuften. China ist in diese Lücke gestoßen: Das Land hat sich breite Unterstützung der UN für seine Belt and Road Initiative geholt, das Prestigeprojekt von Xi Jinpings Außenpolitik, und Spitzenpositionen in der UN mit Chinesen besetzt. Von den 15 Sonderorganisationen der UN werden nun vier von Chinesen geleitet. Frankreich, Großbritannien und die USA leiten je eine an – allerdings überwachen diese drei westlichen Staaten immer noch die wichtigsten UN-Aufgaben: Friedenssicherung, humanitäre Hilfe und die Abteilung für politische Angelegenheiten.

Autoren

Colum Lynch

ist Senior Diplomatic Reporter bei „Foreign Policy“. Dort ist sein Artikel zuerst erschienen.

Robbie Gramer

ist Diplomacy und National Security Reporter bei „Foreign Policy“. Dort ist der Artikel zuerst erschienen.
Chinas Kampf um den Vorsitz der FAO ist ein Paradebeispiel dafür, wie das Land Stück für Stück die beherrschende Position der Vereinigten Staaten in der UN und anderen internationalen Institutionen zurückdrängt. Amerikanische Diplomaten und Gesetzgeber fürchten, dass China seinen neugewonnenen Einfluss nutzen wird, um eigene Interessen über internationale zu stellen.

„Chinesische Führung ist nicht an und für sich schlecht – in gewissem Grad sollten die USA Peking dankbar dafür sein, dass das Land bereit ist, mehr Verantwortung in internationalen Organisationen zu übernehmen“, sagt Kristine Lee von der Denkfabrik Zentrum für eine neue amerikanische Sicherheit. Das Problem sei, dass China seine Verantwortung missbrauche. „Chinesische Amtsträger erstatten Peking Bericht und dienen zuallererst den begrenzten Interessen der [chinesischen kommunistischen Partei], anstatt wirklich den Multilateralismus voranzubringen und Transparenz und Verantwortlichkeit der UN zu fördern.“

Bei US-Vertretern wirkt die Niederlage noch nach. „Wie und warum konnte das passieren, das war die große Frage“, sagt einer dazu. „Wir haben ziemlich dumm aus der Wäsche geschaut.“

Moleys Weckruf im Januar war Ausdruck von Washingtons Furcht vor dem wachsenden Einfluss Chinas bei den UN. Doch die Strategie, mit der er den chinesischen Kandidaten in Rom schlagen wollte, verwirrte viele Mitarbeiter seines Ministeriums. Moley plädierte dafür, die USA sollten den ehemaligen georgischen Landwirtschaftsminister Davit Kirvalidze unterstützen, der im Mai 2013 nach einem Korruptionsskandal in seinem Ressort zurückgetreten war. Gegen Kirvalidze selbst waren keine Vorwürfe erhoben worden.

Einige US-Funktionäre zweifelten, dass Kirvalidze verstand, wie die FAO funktioniert – zumal sich seine Regierung nie aktiv an der Arbeit der UN-Ernährungsorganisation beteiligt hatte. Ihrer Meinung nach fehlte Kirvalidze das nötige Profil, um eine Chance auf den Wahlsieg zu haben. Hinzu kam, dass sich die Europäer bereits auf eine Kandidatin geeinigt hatten: die französische Agrarwissenschaftlerin Catherine Geslain-

Lanéelle. Damit riskierte der Westen, seine Stimmen zu zersplittern und einem Sieg der Chinesen in die Hände zu spielen. Ein Vertreter der USA erklärte kurzerhand, die Strategie seines Landes sei „übergeschnappt“.

Der Kameruner Médi Moungui zog seine Kandidatur zurück. FAO/Cristiano Minichiello
Andere wiederum sahen in dem georgischen Ex-Landwirtschaftsminister einen respektablen Kandidaten, der wertvolle Erfahrung aus einem kleinen Land der nachsowjetischen Ära beisteuern könne, das den Übergang zu einer freien, marktwirtschaftlichen Demokratie gemeistert hatte. Sie sagten, Kirvalidze nehme seine Kandidatur ernst, habe detaillierte Vorschläge und Visionen für die FAO ausgearbeitet und stehe während des Prozesses in ständiger Diskussion mit den Mitgliedsstaaten.

Der chinesische Agrarwissenschaftler Qu hingegen war der Kandidat, den es bei der Wahl zu schlagen galt. Der Sohn eines Reisbauern hatte Karriere an den chinesischen Universitäten und im Regierungsapparat gemacht und wurde schließlich stellvertretender Landwirtschaftsminister. Als solcher war er zuständig für die Belt and Road Initiative und Pekings landwirtschaftliche Modernisierungspläne in Afrika.

US-Funktionären zufolge waren die folgenden Monate von ungeschickten diplomatischen Manövern der US-Regierung und der Uneinigkeit des Westens in der Kandidatenfrage geprägt. Die Europäische Union (EU) formierte sich hinter Catherine Geslain-Lanéelle, die am Ende 71 Stimmen bekam. Ihr fehlte die Unterstützung der USA, die Vorbehalte gegenüber Frankreichs Haltung zu Themen wie Lebensmittelsicherheit und genetisch modifizierten Organismen in der Landwirtschaft hat.

Zudem gab es von Anfang an eine tiefe Spaltung innerhalb der Trump-Regierung. Viele leitende Beamte des Außenministeriums und des Nationalen Sicherheitsrats bevorzugten die französische Kandidatin. „Die US-Regierung zog nicht an einem Strang, was [Kirvalidzes] Chancen erheblich schmälerte“, hieß es aus informierten Kreisen. Die Querelen um die Frage, welchen Kandidaten man unterstützen solle, zeugte von tiefen Spannungen zwischen den USA unter Trump und Europa.

Schlussendlich wagte Georgien, ein Land mit gerade einmal vier Millionen Einwohnern, eine Kampfkandidatur gegen die zwei Schwergewichte China und Frankreich beziehungsweise die gesamte EU. Geleitet wurde die Kampagne  vom georgischen UN-Botschafter in New York.

Wie aus informierter Quelle zu erfahren war, versuchten Paris und Brüssel mit „schmutziger Politik“, Georgien zum Rückzug von Kirvalidze zu bewegen und sich hinter die französische Kandidatin zu stellen. Mehrere europäische Diplomaten leugneten die Vorwürfe. „Das ist absolut nicht der Fall“, erklärt ein europäischer Diplomat. „Es gab definitiv keine Diffamierungskampagne.“
Doch in den Wochen vor der Wahl versuchte Frankreich , die USA von Kirvalidze abzubringen. „Die Franzosen haben sich sehr aggressiv bemüht, die Georgier zur Aufgabe zu bewegen“, heißt es aus informierter Quelle. Zwei Wochen vor der Abstimmung trafen sich die Franzosen mit dem US-Diplomaten Moley und schlugen vor, der georgische Kandidat solle sich zurückziehen, da er nur geringe Aussichten habe, den ersten Wahlgang zu überstehen. Die Chancen des Westens gegen China seien größer, wenn man zusammenstehe.

Die Französin ­Catherine Geslain-Lanéele hätte mit Hilfe der USA gewinnen können. Picture alliance/Ap
Moley empfahl den Franzosen, eine Einigung mit den Georgiern zu suchen, stellte aber klar, dass die USA Kirvalidze nicht zur Aufgabe bewegen würden. Doch die Georgier waren nicht an einem Deal interessiert, sie wollten sich nicht mit irgendwelchen zweitrangigen Posten bei der FAO abspeisen lassen. Kirvalidze, beharrten sie, würde kandidieren, solange er die Unterstützung der USA genieße.

Während die westlichen Staaten einander beharkten, gingen die Chinesen still und leise auf Stimmenfang. Dazu nutzten sie eine Kombination aus Druck und großzügigen Versprechungen. Gerüchten zufolge bezahlten sie Vertretern kleinerer Entwicklungsländer Flüge erster Klasse und Aufenthalte in Luxushotels für die gesamte Familie, um Einfluss auf die Wahl zu nehmen.

Im Februar reiste laut einem CNN-Bericht ein hoher chinesischer Beamter, Yang Jiechi, nach Kamerun und überbrachte die Botschaft, Peking wolle dem Land 78 Millionen US-Dollar Schulden erlassen. Im nächsten Monat zog Médi Moungui, Kameruns Kandidat für den Posten des FAO-Generaldirektors, den die Afrikanische Union unterstützte, seine Kandidatur zurück. Das Timing weckte den Verdacht, dass Stimmenkauf im Spiel war. Die Chinesen „kauften praktisch alles auf, was es zu kaufen gab“, heißt es aus einer Quelle, die an den Verhandlungen beteiligt war.

Andere gut informierte internationale und US-amerikanische Diplomaten haben berichtet, dass China südamerikanischen Ländern mit einem Boykott wichtiger Exportgüter gedroht habe, wenn sie die Kandidatur von Qu nicht unterstützen. Zu diesen Ländern gehörten Argentinien, Brasilien und Uruguay, die südamerikanischen und europäischen Medienberichten zufolge dann auch tatsächlich für Qu stimmten.

Vor der Abstimmung erfuhren die Delegationen der USA und europäischer Staaten gerüchteweise, China habe seine Unterstützer angewiesen, in der Wahlkabine ihre Stimmzettel zu fotografieren, um ihr Votum für Qu zu belegen. Sogleich wurde vorgeschlagen, die Mitnahme von Handys in die Wahlkabinen zu verbieten und den Sicherheitsdienst der UN mit der Durchsetzung dieser Maßnahme zu betrauen. Doch China, dem der Iran und einige andere Länder beisprangen, wehrte dies ab. Am Ende stand ein Kompromiss: Mobiltelefone wurden verboten, aber es sollte keine Kontrollen geben.

Allerdings mussten am Wahltag FAO-Sicherheitskräfte chinesische Vertreter verscheuchen, die versuchten, über die Wände der Wahlkabinen zu spähen und Fotos zu machen. Und einige Delegierte machten auch keinen Hehl daraus, dass sie ihre Stimmzettel abfotografiert hatten.

„Natürlich kann man sagen: ,Klarer Fall von Stümperei und schwindendem Einflusses der Amerikaner in der UN‘, und das stimmt in gewissem Maß auch“, sagt ein ehemaliger US-Diplomat, der anonym bleiben will. „Aber ich glaube auch, dass die Chinesen inzwischen mit erschreckend harten Bandagen kämpfen und handfeste Bestechung im Spiel war.“

Kurz nachdem Moley im Januar den Namen Kirvalidze ins Spiel gebracht hatte, wandten sich Mitarbeiter der US-Botschaft in Rom, dem Sitz der FAO, gegen die Pläne. Sie argumentierten, die US-Strategie sei zum Scheitern verurteilt, der georgische Kandidat könne die Wahl nicht gewinnen. Das Landwirtschaftsministerium der USA, das eng mit der FAO zusammenarbeitet, hatte ebenfalls Bedenken. Laut einem US-Funktionär gab es Regierungsmitarbeiter, die „lachten, weil sie wussten, dass er keine Chance hatte“.
Charles Kupperman, zu jenem Zeitpunkt stellvertretender Nationaler Sicherheitsberater, engagierte sich besonders für die französische Kandidatin, der er die größten Chancen einräumte. Für sie sprachen ihr Hintergrund als Agraringenieurin sowie ihre umfassende Erfahrung in den Regierungsapparaten Frankreichs und der EU. Außerdem war sie die erste Person, deren Kandidatur einhellig von der EU unterstützt wurde, und sie wäre im Fall ihrer Wahl die erste Frau an der Spitze der FAO gewesen. Doch Moley setzte sich am Ende durch.

„Sie hätte mit Sicherheit gewonnen“, sagt Kupperman. Geslain-Lanéelle wäre die „ideale Führungsperson“ für die FAO gewesen. „Dutzende ausländische Delegierte hatten versichert, dass sie nicht für den Georgier stimmen würden. Hätten die USA ein wenig Führung gezeigt, so hätte sie gewonnen.“

Aber alle Bedenken hinsichtlich Kirvalidzes geringen Chancen wurden beiseitegewischt, und die US-Botschaft in Rom – eigentlich in bester Position, Lobbyarbeit bei den Delegierten zu betreiben – wurde bald gar nicht mehr in die Überlegungen Washingtons zur Wahl einbezogen.

So kam es, dass die US-Diplomaten in Rom in den folgenden Monaten keine klaren Richtlinien erhielten, wie sie Lobbyarbeit für Kirvalidze betreiben sollten. Das erschwerte es, Stimmen für ihn einzuwerben. Ein US-Diplomat beschrieb ein peinliches Treffen mit Kirvalidze: Botschaftsmitarbeiter sollen ihn wie einen x-beliebigen Kandidaten behandelt und mit Fragen bombardiert haben, um seine Kenntnisse der internationalen Agrarpolitik zu testen.

Mitte Juni, nur wenige Tage vor der Wahl, schickten die USA eine diplomatische Erklärung an die FAO-Delegierten, in der sie mitteilten, sie würden für Kirvalidze stimmen. Andere Länder sollten sich frei fühlen, für den Georgier oder die Französin zu votieren – aber bitte nicht für den chinesischen Kandidaten.

„Auch wenn man die begrenzte Wirkung solcher Schreiben kennt, dieses war wirklich schwach“, heißt es aus dem Kreis der Entscheidungsträger. Die Erklärung habe noch einmal deutlich gezeigt, dass die USA auch nach sechs Monaten immer noch nicht ihre internen Differenzen darüber geklärt hatten, welchen Kandidaten sie nun unterstützen wollten.

Am 19. Juni erklärte der amerikanische Botschafter bei der FAO, Kip Tom, vor seinen Mitarbeitern, dass die Vereinigten Staaten weiterhin den georgischen Kandidaten unterstützen würden. Tom war erst seit wenigen Wochen im Amt. Die Abstimmung sollte in vier Tagen stattfinden.

Die Franzosen warben unterdessen weiterhin für ihre Kandidatin, verärgert darüber, dass sich weder die Georgier noch die USA hinter Geslain-Lanéelle stellen wollten – die einzige Person, die ihrer Ansicht nach dem chinesischen Kandidaten Paroli bieten konnte. Schließlich kulminierten alle Frustrationen in einem letzten diplomatischen Schlagabtausch: Die Amerikaner luden am selben Abend zu einen Empfang für Kirvalidze in Toms Residenz, an dem Frankreich eine Veranstaltung zu Ehren seiner Kandidatin ausrichtete.

Während sich die westlichen Verbündeten solche Grabenkämpfe lieferten, gewann der Kandidat Chinas mit Leichtigkeit die Wahl und fügte damit dem Westen eine beispiellose Niederlage zu. Als die Stimmen des ersten Wahlgangs schließlich ausgezählt waren, staunten selbst Experten: Qu hatte 108 Stimmen erhalten, eine klare Mehrheit, die einen weiteren Wahlgang überflüssig machte. Applaus brandete im Plenarsaal des FAO Hauptquartiers auf, als Qu zum Wahlsieger ausgerufen wurde.

Die Niederlage traf das amerikanische Außenministerium wie ein Schock. Selbst höhere Beamte hatten geglaubt, dass Kirvalidze mindestens 60 Stimmen gewinnen würde. Das hätte eine Stichwahl erfordert, in der man sich mit den Franzosen hätte einigen können. Doch mit seinen zwölf Unterstützern hatte Kirvalidze gerade einmal ein Fünftel der Stimmen erhalten, die den USA sicher schienen.

„Niemand hat den chinesischen Kandidaten wirklich ernst genommen. Ich denke, das Ergebnis spricht mehr für Ungeschick und Fehleinschätzung auf unserer Seite als für die Stärke der Chinesen“, sagte ein US-Vertreter. „Ich denke, wir hätten sie schlagen können, eindeutig.“

Aus dem Englischen von Thomas Wollermann.

erschienen in Ausgabe 12 / 2019: Armut: Es fehlt nicht nur am Geld

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