Ein Gutachten bescheinigt einem der größten deutschen Entwicklungsprojekte erhebliche Mängel
Von Tillmann Elliesen
Seit 2005 fördert das Bundesentwicklungsministerium ein ehrgeiziges Programm zur Stärkung der äthiopischen Wirtschaft. Es soll vor allem die Ausbildung von Fachleuten und Ingenieuren verbessern. Laut einer Zwischenevaluierung ist das Vorhaben aber viel zu groß und zu wenig an den Bedürfnissen der schwachen äthiopischen Privatwirtschaft orientiert. Gegen das Projekt gab es von Anfang an große Bedenken, die aber weitgehend ignoriert wurden.
Das Programm soll einen großen Schritt nach vorn bringen – sowohl für die äthiopische Regierung als auch für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit. Bis 2014 soll die Wirtschaft in Äthiopien völlig neu gestaltet werden: Der ostafrikanische Staat, der bisher vor allem Kaffee und die Drogenpflanze Khat exportiert, will in den kommenden Jahren einen modernen Privatsektor aufbauen. Unternehmen zur Verarbeitung von landwirtschaftlichen Exportprodukten, Textilien und Metallen sowie eine leistungsfähige Baubranche sollen tausende neue Arbeitsplätze für gut ausgebildete Äthiopier schaffen.
Und Deutschland will dabei helfen – mit Geld, vor allem aber mit Beratung. Derzeit sind gut hundert deutsche Experten in Äthiopien im Einsatz. Sie sollen die zuständigen äthiopischen Ministerien und Einrichtungen bei der Reform der Ingenieursausbildung an Universitäten, der Berufsbildung in Betrieben, der Entwicklung von technischen Normen und Standards und bei der Förderung der Privatwirtschaft unterstützen. Das „Engineering Capacity Building Program“ (ECBP) – am treffendsten übersetzt mit „Programm zum Aufbau von Kapazitäten für die Wirtschaftsentwicklung“ – ist eines der größten Vorhaben der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Für die erste Programmphase von 2005 bis 2008 hat die Bundesregierung rund 59 Millionen Euro bereitgestellt, die äthiopische Seite hat den gleichen Betrag zugesagt. Bis zum geplanten Ende 2014 sollen bis zu 400 deutsche Berater zum Einsatz kommen.
Der große Wurf droht jedoch als Fehlschlag zu enden, wenn die äthiopische Regierung, das Bundesentwicklungsministerium (BMZ) und die für die Durchführung auf deutscher Seite federführende Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) das Programm nicht stark korrigieren. Zu diesem Schluss kommt ein Gutachterteam, das im BMZ-Auftrag geprüft hat, ob sich das Vorhaben auf erfolgversprechendem Kurs befindet. Laut ihrem Bericht weist das ECBP erhebliche Mängel auf und ist deutlich überambitioniert. Viele äthiopische Projektstellen seien nicht besetzt, so dass die deutschen Berater häufig niemanden hätten, mit denen sie arbeiten können. Zudem werde die Privatwirtschaft zu wenig gefördert, für die das Vorhaben eigentlich gedacht ist.
Dieser Befund hat offenbar weder das BMZ noch die GTZ sonderlich überrascht. Tatsächlich gab es schon vor dem Start in beiden Häusern erhebliche Bedenken gegen das Programm. Denn die Schwierigkeiten, die die Gutachter gefunden haben, sind so bereits in einem Vorläuferprojekt zur Berufsbildung in der Baubranche aufgetreten. Die Warnungen von Mitarbeitern wurden aber weitgehend ignoriert.
Volker Paul, Verwaltungsdirektor am Bundesinstitut für Berufsbildung (BiBB) in Bonn, weiß davon zu berichten. Paul war für die GTZ von 2003 bis Anfang 2005 in dem ECBP-Vorläuferprojekt als Kurz- und Langzeitexperte tätig. Über die Ausweitung des Vorhabens zum ECBP sagt der 62-Jährige: „Das ist ungefähr so, als würde man einen schlecht gehenden Laden dadurch retten wollen, dass man ihn um das Dreifache vergrößert.“
Das Projekt „Construction Sector Capacity Building“, in dem Paul tätig war, war wesentlich kleiner als nun das ECBP. Aber schon hier bestand ein großes Problem darin, dass die äthiopische Regierung für die Fortbildungen bei deutschen Fachleuten nicht ausreichend Kandidaten rekrutierte. „Wir hätten zum Beispiel gerne auch Arbeitslose oder Saisonarbeiter in die Trainings einbezogen. Aber das wollte die Regierung nicht“, berichtet Paul. „Es sollten nur Leute aus von ihr ausgewählten Betrieben sein. Aber von dort kamen einfach nicht genug.“
Seine Vorschläge, das Vorhaben stärker an die spezifischen Bedingungen im Land anzupassen, habe Addis Abeba zurückgewiesen. „Die Äthiopier wollten nur möglichst viele Experten: Je mehr Deutsche, desto besser.“ Laut Paul, der auf insgesamt 26 Jahre in der Entwicklungszusammenarbeit in Lateinamerika, der Karibik und in Afrika zurückblickt, besteht das Problem in Äthiopien darin, dass die Regierung vor allem an Großprojekten interessiert ist und gleichzeitig die Vorgehensweise bis ins letzte Detail bestimmen will. Sie sei weder an Beratung noch an einer wirklich unabhängigen Privatwirtschaft interessiert.
Die ECBP-Gutachter haben Ähnliches festgestellt: Das federführende Ministerium für Kapazitätsaufbau identifiziere sich zwar erfreulich stark mit dem Programm. Es beziehe aber zu wenig den Privatsektor ein. Für eine wirkliche „lokale Trägerschaft“ (local ownership) des Vorhabens müssten sowohl der private als auch der öffentliche Sektor beteiligt werden und sei ein größeres gegenseitiges Vertrauen nötig, heißt es in der Evaluierung.
Warum haben sich das Entwicklungsministerium und die GTZ angesichts der Warnhinweise aus dem Vorläuferprojekt auf eine derartige Ausweitung der deutsch-äthiopischen Zusammenarbeit im Bereich Berufsbildung eingelassen? Am Anfang – im Januar 2004 – steht ein Brief an die deutsche Botschaft in Addis Abeba, in dem die äthiopische Regierung um Unterstützung beim ECBP bittet. Wenige Wochen später versprach der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder dem äthiopischen Präsidenten Meles Zenawi während eines Staatsbesuches mehr Entwicklungshilfe – unter anderem in der Berufsbildung.
Offenbar war das äthiopisch-deutsche Großprojekt zu diesem Zeitpunkt bereits mehr oder weniger beschlossene Sache. Die GTZ beauftragte Volker Paul und einen weiteren Berater im April 2004 damit, einen Vorschlag über das weitere Vorgehen zu machen. In ihrem Papier plädierten die beiden dafür, zunächst die Nachfrage in den Wirtschaftssektoren zu untersuchen, für die äthiopische Fachkräfte ausgebildet werden sollten. Außerdem sollten Chancen und mögliche Probleme benannt werden. Auf dieser Grundlage sollten dann Schlussfolgerungen für die Verwirklichung des Programms gezogen werden.
Der Bericht spiegelt klar die Skepsis der beiden Gutachter gegen eine vorschnelle Ausweitung des Vorhabens. Er wurde der äthiopischen Seite denn auch gar nicht erst vorgelegt. Paul sagt, die tiefer gehenden Untersuchungen, die er und sein Ko-Autor vorgeschlagen hätten, seien als Zeitverschwendung angesehen worden. Man habe sofort „auf breitester Ebene loslegen“ wollen. In dieser Zeit sollen im GTZ-Büro in Addis Abeba Sätze gefallen sein wie: „Wir sind hier, um den Äthiopiern zu gefallen.“
Für Volker Paul endete der Einsatz in Äthiopien früher als erwartet. Anderthalb Jahre vor Vertragsende einigte er sich mit der GTZ auf eine Abfindung und stieg im Frühjahr 2005 aus dem Projekt im Bausektor aus. Die Spannungen zwischen ihm und seinem äthiopischen Widerpart, aber auch mit der GTZ-Büroleitung waren zu groß geworden.
Auch Rudolf Welter, der das Vorhaben im Bausektor mit aufgebaut hatte, äußerte sich gegenüber Vorgesetzten skeptisch zu der geplanten Erweiterung. Es müssten Vorkehrungen getroffen werden für den Fall, dass es mit ECBP ähnliche Probleme wie im Vorläuferprojekt gebe, forderte der inzwischen pensionierte GTZ-Mann. Aber auch das sei ignoriert worden. Welters Einsatz in Äthiopien endete 2005 ebenfalls früher als von ihm erwartet – auch wegen seiner kritischen Haltung gegenüber dem neuen Großprojekt, sagt er.
Die GTZ ließ unterdessen im Juni 2004 ein neues Gutachten erstellen, das den äthiopischen Wünschen eher entsprach und bereits als „Fahrplan“ (Road Map) für das ECBP firmierte. Die äthiopische Regierung wiederum beauftragte noch im selben Jahr die für internationale Aufträge zuständige GTZ-Tochter International Services mit dem Bau von 13 Universitäten im ganzen Land – für die GTZ ein Geschäft im Wert von 250 Millionen Euro, das Äthiopien aus einem Weltbank-Darlehen finanziert.
Dass dem Entwicklungsministerium von Anfang an mulmig war bei dem von der GTZ vorgelegten ECBP-Fahrplan, zeigt sich daran, dass es Anfang 2005 das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) um einen Kommentar gebeten hat. Darin bezeichnet das DIE das Programm als sinnvolle Zukunftsinvestition und spricht sich grundsätzlich für eine Förderung aus. Es nennt aber auch eine Reihe von Risiken und Fallstricken, die beachtet werden müssten. So bestünden „Zweifel bezüglich der Absorptionsfähigkeit der äthiopischen Institutionen für ein massives Personalentsendeprogramm“. Außerdem bestehe ein „erhebliches Risiko“, dass durch das ECBP „Überangebote geschaffen werden, für die es keinen Markt gibt“. Die DIE-Gutachter empfahlen deshalb, der Stärkung der Privatwirtschaft „ein sehr hohes Gewicht beizumessen“. Die anderen Programmkomponenten zur Reform der Universitätsausbildung und der Berufsbildung in den Betrieben sollten schrittweise entsprechend der Nachfrage aus der Wirtschaft ausgebaut werden.
Alle diese Punkte sind laut der jetzt vorgelegten Zwischenevaluierung immer noch die größten Schwachpunkte des Programms. Erstens seien auf äthiopischer Seite viele Projektstellen unbesetzt, so dass die deutschen Fachleute häufig keine äthiopischen Partner haben, die sie beraten könnten. Zum Beispiel fanden die Gutachter, dass das Team für die Reform der Universitätsausbildung in der ECBP-Zentrale nur mit 30 Prozent des vorgesehenen äthiopischen Personals arbeitet. Für die deutschen Experten heißt das, dass sie entweder nichts zu tun haben oder für andere Aufgaben eingesetzt werden.
Zweitens seien die einzelnen Programmkomponenten nur schwach miteinander verbunden. Vor allem die Förderung des Privatsektors komme zu kurz und sei nicht ausreichend mit der Reform der Ausbildung und der betrieblichen Berufsbildung verknüpft. Zum Zeitpunkt der Evaluierung Ende 2007 seien lediglich sieben große äthiopische Firmen für Pilotprogramme zur dualen Berufsausbildung in Betrieben und in öffentlichen Berufsschulen ausgewählt worden. Nur eine davon sei ein Privatunternehmen und nur eine sei in einem der fünf ECBP-Schwerpunktbereiche wie landwirtschaftliche Produkte, Textilien oder Metallverarbeitung tätig gewesen.
Drittens äußern die Gutachter „ernsthafte Zweifel“ an der Effizienz der Wirtschaftspolitik der äthiopischen Regierung und generell an der Kapazität der äthiopischen Wirtschaft, Nutzen aus dem Reformprogramm zu ziehen. Die „Fragilität“ der Privatwirtschaft in Äthiopien bedrohe die Wirkung von ECBP insgesamt, heißt es in dem Bericht. Wenn der Privatsektor nicht erheblich wachse, dann seien die Jobaussichten für die in den Berufsschulen ausgebildeten Leute sehr schlecht.
Das BMZ-Gutachten widerspricht deutlich der offiziellen Darstellung der Projektfortschritte auf der ECBP-Website (www.ecbp.biz). Man habe seit 2005 „beeindruckende Ergebnisse erzielt“, heißt es dort. Beobachter berichten denn auch, auf äthiopischer Seite hätten die Verantwortlichen „stinksauer“ auf die Evaluierung reagiert.
Das BMZ bezeichnet die Ergebnisse der Evaluierung dagegen als „realistisch und nützlich für die weitere Arbeit“. Auch die GTZ reagiert offiziell gelassen. Die Probleme, die der Bericht nenne, seien bereits bekannt gewesen, die GTZ selbst habe die Gutachter darauf hingewiesen, erklärte die stellvertretende GTZ-Pressesprecherin Anja Tomic auf Anfrage. Die Personalengpässe auf der äthiopischen Seite lägen in der Verantwortung der Äthiopier und seien von diesen auch bereits mittels einer neuen Vergütungsstruktur behoben worden. Die einzelnen Programmkomponenten würden künftig besser miteinander verzahnt.
Mit Blick auf die Förderung des Privatsektors verweist Tomic darauf, dass insgesamt 200.000 kleine und mittlere Unternehmen der Textilverarbeitung mit Maßnahmen zur Produktivitätssteigerung in das Programm einbezogen worden seien. Seit dem Programmstart 2005 habe Äthiopien seine Exporte von Lederwaren und Schuhen um 20 Prozent gesteigert. Es dürfe zudem nicht vergessen werden, dass die Förderung des Privatsektors zu den kleineren Komponenten des Programm gehöre und nur einen Anteil von rund 15 Prozent habe (laut der Evaluierung sind es 22 Prozent). Zu den wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in Äthiopien erklärt Tomic, diese lägen außerhalb des Mandats von ECBP. Institutionen wie die Weltbank oder der Internationale Währungsfonds bescheinigten Addis Abeba aber eine bessere Wirtschaftspolitik als das BMZ-Gutachten.
Die GTZ halte das Programm in seiner bestehenden Form weiterhin für vertretbar und nicht für zu groß geraten, sagt Tomic. Zum Zeitpunkt der Evaluierung sei das Vorhaben erst zwei Jahre alt gewesen. Es sei „deshalb noch früh für aussagekräftige Ergebnisse“.
Das BMZ erklärt hingegen, es zeige sich, dass die Evaluierung „zur rechten Zeit durchgeführt“ wurde, da sie neben den guten Ergebnissen auch die Schwächen und Defizite des Programms deutlich aufzeige. Der Zeitpunkt der Zwischenprüfung sei zusammen mit der Zusage, das ECBP zu fördern, festgelegt worden. Bei dieser Entscheidung hätten auch Erfahrungen mit Vorläuferprojekten eine Rolle gespielt.
Das BMZ hat die Evaluierung nach eigenen Angaben bereits mit der äthiopischen Seite ausgewertet und verbindlich Verbesserungen vereinbart. Im Juni finden die nächsten Regierungsverhandlungen über die Entwicklungszusammenarbeit zwischen Deutschland und Äthiopien statt. Laut BMZ wird es dort „weitere Diskussionen und Vereinbarungen“ geben.
Tillmann Elliesen ist Redakteur von „welt-sichten“.
Äthiopien: Liebling der Geber
Äthiopien ist mit rund 75 Millionen Einwohnern hinter Nigeria das zweitgrößte Land Afrikas. Mit einem jährlichen Pro-Kopf-Einkommen von 180 US-Dollar zählt es zu den ärmsten Ländern der Welt; im Index der menschlichen Entwicklung (HDI) liegt es auf Rang 169 von 177.
Äthiopien zählt seit Jahren zu den größten Empfängern von Entwicklungshilfe in Afrika. Laut dem Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD haben die Geber 2006 insgesamt 1,95 Milliarden US-Dollar in das Land investiert. Nur der Sudan hat mehr bekommen, wobei der Nachbar Äthiopiens vor allem humanitäre Hilfe wie Nahrungsmittel erhalten hat. Der mit Abstand größte Geber für Äthiopien ist laut DAC die Weltbank, gefolgt von der US-Regierung, der Afrikanischen Entwicklungsbank und der EU-Kommission.
Auch für Deutschland ist Äthiopien eines der wichtigsten entwicklungspolitischen Partnerländer in Afrika. 2006 lag es nach Angaben des Entwicklungsministeriums (BMZ) mit bilateralen Zusagen in Höhe von 45,2 Millionen Euro an dritter Stelle hinter Mosambik und Ghana (hohe Schuldenerlasse für Länder wie Nigeria oder Sambia nicht mitgerechnet).
Die seit 1991 amtierende Regierung unter Präsident Meles Zenawi führt das Land mit harter Hand. Die Regierungspartei EPRDF geht auf eine marxistisch-leninistische Befreiungsbewegung zurück und verfolgt eine Art planwirtschaftlich gesteuerte Modernisierung der äthiopischen Wirtschaft. Die Regierung versteht es, sich bei den Gebern immer wieder ins rechte Licht zu rücken. Dazu tragen auch die pro-westliche Außenpolitik und vor allem ihre Kooperation im Kampf gegen den islamistischen Terrorismus bei.
Als die Regierung nach den Parlamentswahlen 2005 die Opposition brutal unterdrückte und Dutzende Demonstranten erschießen ließ, froren die Geber ihre Budgethilfe ein. Die übrige technische und finanzielle Zusammenarbeit wurde aber fortgesetzt.
welt-sichten 6-2008