Langsame Öffnung

Das Militärregime in Myanmar hat im November 2011 wählen lassen. Dabei hat es dafür gesorgt, dass die regimetreue Partei die Oberhand behalten hat. Dennoch bedeutet die Einführung eines parlamentarischen Systems mehr als nur eine neue Fassade für die Militärdiktatur. Der Spielraum der Zivilgesellschaft ist trotz anhaltender Repression gewachsen, und ethnische Minderheiten sind in den Bundestaaten erstmals politisch vertreten.
Myanmar gilt vielfach als ein isoliertes Land, das sich nach außen abschließt; gelegentlich wird es gar mit Nordkorea verglichen. Doch die Berichte, in denen nur von der Militärdiktatur und der Not der Bevölkerung die Rede ist, verbreiten ein verzerrtes Bild von diesem Vielvölkerstaat an der Nahtstelle von Süd-, Ost- und Südostasien. Sie spiegeln durchaus einen Teil der Realität wider, nämlich Armut und Unterentwicklung. Hinzu kommen die Folgen mehrerer Naturkatastrophen: 2008 verwüstete der Zyklon Nargis das Delta, und erst vor wenigen Monaten tobte der Zyklon Giri an der Küste des Rakhine-Staates. Doch die Isolation des Landes ist eine direkte Folge der Sanktionspolitik des Westens. Dadurch hat er auch wichtige Veränderungen nicht mitbekommen, die sich in den vergangenen sechs Jahren in Myanmar abgespielt haben.

Zunächst gab es im Jahr 2003 den Fahrplan (Roadmap) zur Wiederherstellung der Demokratie, eine Reihe von Schritten, die der damalige Premierminister und Geheimdienstchef General Khin Nyunt geplant hatte. Er sollte die Zukunft der Militärjunta nach der Machtübertragung an ein vom Militär kontrolliertes parlamentarisches System absichern. Khin Nyunt wurde im Herbst 2004 angeblich wegen Korruption verhaftet. Damit bildeten sich größere Freiräume für die Entwicklung von zivilgesellschaftlichen Initiativen. Schließlich brachte der Zyklon Nargis ein neues, wenn auch begrenztes Engagement der internationalen Hilfsorganisationen mit sich. Es floss Geld ins Land, so dass die einheimischen nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) erstmals seit Jahrzehnten über Mittel für ihre Arbeit verfügten. All dies hat dazu geführt, dass Myanmar sich gründlich verändert hat. Heute entspricht die Situation in keiner Weise dem Tenor der meisten Medienberichte, in denen die Zeit in den 1990er Jahren stehengeblieben zu sein scheint.

Etwa ein halbes Jahrhundert lang war Myanmar entlang der meisten seiner Außengrenzen in Bürgerkriege verwickelt. Zwei Drittel der Gesamtbevölkerung von 53 Millionen sind Birmanen, das andere Drittel besteht aus ethnischen Minderheiten. Viele dieser Ethnien kämpften jahrzehntelang gegen das Regime, und einige dieser Konflikte bestehen weiterhin, vor allem mit der Karen National Union (KNU) an der Grenze zu Thailand. In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat das Regime jedoch 18 Waffenstillstandsabkommen mit den Rebellenarmeen der ethnischen Minderheiten geschlossen, so dass die Grenzregionen in gewissem Ausmaß befriedet wurden. So konnten Bürgerinitiativen entstehen, die sich vor allem um die Gesundheitsversorgung und das Bildungswesen in den von Minderheiten bewohnten Grenzgebieten kümmern.

Autorin

Dr. Marie Lall

ist Expertin für Südostasien am Institute of Education der University of London und am Chatham House. 2010 war sie drei Mal in Myanmar. Mehr Informationen über ihre Arbeit unter www.marielall.com.

Nach der Festnahme von General Khin Nyunt im Winter 2004 und der Demontage der alten Strukturen des Sicherheitsapparates entwickelten sich im Umkreis von Städten wie Rangun und Mandalay zunächst beschränkte, aber doch wachsende Freiräume für die Zivilgesellschaft. Die Zahl der Bürgerinitiativen, die bisher scharf kontrolliert worden waren, nahm deutlich zu. Führungspersönlichkeiten aus der Mittelschicht begannen sich für Bildung und Forschung zu engagieren und es wurden Forschungszentren und Trainingsinstitute ins Leben gerufen, um die Mängel des unzulänglichen öffentlichen Bildungswesens zu kompensieren. Da die Mittelschichten mit den öffentlichen Schulen unzufrieden waren, wurden einzelne Privatschulen gegründet. Das geschah aus Geschäftsinteresse, aber auch, um den eigenen Kindern bessere Möglichkeiten zu bieten. Im Dezember 2009 wurden die Privatschulen schließlich offiziell anerkannt. Seitdem ist ihre Zahl stark gewachsen.

Und schließlich hat der Zyklon Nargis zwar Tod und Zerstörung, aber auch internationale Unterstützung mit sich gebracht, vor allen Dingen eine Stärkung der neuen zivilgesellschaftlichen und entwicklungspolitischen Organisationen an der Basis. Viele von ihnen sind jetzt untereinander und mit Agenturen der Entwicklungshilfe im Ausland vernetzt. Dank der Hilfsangebote aus dem Ausland konnten Verbindungen zwischen Myanmar und dem Westen wieder angeknüpft werden. Internationale NGOs nahmen die Veränderungen im Land wahr und unterstützten diejenigen, die den Wandel im öffentlichen Leben vorangetrieben hatten. Das Aufblühen von Basisinitiativen hat dazu geführt, dass in den Städten eine kleine, aber zunehmend aktive Zivilgesellschaft entstanden ist. Sie wird im Wesentlichen von der schmalen, aber einflussreichen Mittelschicht außerhalb des Militärs getragen.

Das Land wird selten von Urlaubern aus dem Westen besucht

Darüber hinaus hat die zunehmende Verbreitung von Mobiltelefonen landesweit die Kontaktmöglichkeiten verbessert. SIM-Karten sind zum Preis von etwa 20 US-Dollar erhältlich und machen die Kommunikation für alle erschwinglich. Über ein Handy verfügen nicht mehr nur diejenigen, die sich die sehr teuren regulären Telefonanschlüsse leisten können oder gute politische Verbindungen haben. Das Internet wird zwar staatlich kontrolliert, doch in vielen Internetcafés kann die Zensur mittels Proxy-Servern umgangen werden. Außerdem trägt die Tatsache, dass Visa jetzt bei der Einreise ausgestellt werden, dazu bei, dass mehr Touristen ins Land kommen, auch wenn Myanmar im Vergleich zu anderen Ländern der Region immer noch selten von Reisenden aus dem Westen besucht wird. Dennoch ist es dank seiner guten Verbindungen nach Osten nicht isoliert. Zunehmende Kontakte zu China haben Investitionen in die Wirtschaft und die Infrastruktur gebracht, vor allem in den Grenzgebieten und in Mandalay. Allerdings hat die Präsenz der Chinesen, die die Naturrohstoffe Myanmars für sich erschließen und nutzen wollen, auch schädliche Auswirkungen, etwa auf die Umwelt. Vor dem Hintergrund all dieser Veränderungen sind

die Wahlen vom November 2010 zu sehen. Für das Unionsparlament wurden insgesamt 664 Mitglieder auf fünf Jahre gewählt. Es besteht aus zwei Kammern, dem Unterhaus mit 440 und dem Oberhaus mit 224 Sitzen, wobei für das Oberhaus 12 Mitglieder von jedem der 14 Bundesstaaten benannt werden. Myanmar gliedert sich in sieben Staaten, in denen ethnische Minderheiten leben, sowie sieben Provinzen, die von Birmanen besiedelt sind. Alle 14 haben denselben Status als Bundesstaat und verfügen jeweils über ein Parlament. Die Zusammensetzung dieser Parlamente wurde im November 2010 ebenfalls bestimmt.

Aufgrund der Zweikammerstruktur auf regionaler Ebene sind zum ersten Mal die Minderheiten in gewissem Umfang parlamentarisch vertreten. Laut Verfassung ist der Armee ein Viertel der Parlamentssitze vorbehalten. Das ist äußerst unpopulär, aber in der Region, zu der Myanmar gehört, nicht allzu ungewöhnlich: Außer Indien gibt es zwischen Pakistan und Vietnam kein Land, in dem die Armee nicht auf irgendeiner Ebene offiziell oder inoffiziell in der Politik mitmischt. Es wird damit gerechnet, dass es in den Parlamenten der 14 Bundesstaaten eine gewisse regionale Autonomie geben wird. Am wahrscheinlichsten sind Veränderungen in Staaten, in denen Minderheiten dominieren wie im Shan-Staat, in dem die ethnische Partei ein gutes Ergebnis erzielt hat.

Die wichtigste regimetreue Partei, die Union of Solidarity and Development (USDP), bekam in allen Volksvertretungen 75 Prozent der Sitze. Das ist wenig überraschend, wenn man bedenkt, dass sie unter extrem privilegierten Bedingungen antrat. Hinzu kam, dass Militärangehörige sowie Staatsbeamte und ihre Familien, die ihre Stimmen im voraus abgeben mussten, nicht unbedingt so frei in ihrer Entscheidung waren, wie das am Wahltag bei der städtischen Bevölkerung der Fall war. Die wichtigste Oppositionspartei, die National League for Democracy (NLD), hatte sich wegen der unfairen Wahlgesetze und ihrer Kritik an der Verfassung von 2008 entschieden, nicht zu kandidieren, und die von der NDL abgespaltene National Democratic Force (NDF) schnitt ziemlich schlecht ab. Doch die Parteien der ethnischen Minderheiten, vor allen in den Staaten Shan, Chin und Rakhaing, verzeichneten auf allen drei Ebenen relativ gute Ergebnisse, und sie sind in ihren regionalen Parlamenten

gut repräsentiert. Da sich keine der demokratischen Parteien unterhalb der nationalen Ebene angemessen am Wahlkampf beteiligte, fielen viele Sitze in den Parlamenten der ethnischen Staaten an die ethnisch geprägten oppositionellen Gruppierungen. Diese regionalen Parlamente stellen potentiell eine neue Machtbasis dar. Mit ihren neugewählten Abgeordneten und gestützt von einer neuen Infrastruktur im öffentlichen Dienst können sie ein politisches Forum bilden, das vorher nicht existierte.

Das größte Problem ist die Wirtschaft

Die regimetreue USDP hat zwar insgesamt die Oberhand behalten und kann auf die Unterstützung der Abgeordneten aus der Armee zählen. Doch das neue parlamentarische System bedeutet eine strukturelle Verschiebung von einer Militärjunta hin zu einem präsidialen System mit neuen Institutionen, die einen veränderten Regierungsstil zur Folge haben werden. Vielleicht wird sich an der Spitze zunächst kaum etwas ändern, denn das Militär und die regimetreue Partei halten das Heft weiterhin in der Hand. Doch das Militär wird sich an neue Formen des Regierens gewöhnen müssen, und ein gewisses Ausmaß an Diskussion und Kompromissbereitschaft ist zu erwarten. Insgesamt besteht die größte Veränderung darin, dass Politik überhaupt wieder legal ist. Das sollte der Zivilgesellschaft erweiterte Aktionsmöglichkeiten eröffnen.

Die Umstrukturierung des Staatsapparats wird wohl eine Reihe wichtiger Anforderungen mit sich bringen, sowohl für die gewählten Abgeordneten als auch für die gesamte Zivilgesellschaft und ihre Organisationen. Das größte Problem ist die Wirtschaft, da vor den Wahlen ein Ausverkauf des staatlichen Vermögens stattfand und die neue Regierung über keine Ressourcen verfügt. Auch die Regierungsführung wird sich als schwierig erweisen, da die Institutionen sich erst entwickeln müssen und viele der Neulinge in der Politik keine Qualifikationen für ihre Aufgabe mitbringen. In der öffentlichen Verwaltung mangelt es an klaren strategischen Vorstellungen und Führungspotential. Entscheidungsprozesse werden möglicherweise von Streitigkeiten innerhalb der Hierarchien zwischen Jüngeren und Älteren behindert.

Die Organisationen der Zivilgesellschaft werden darum kämpfen müssen, die begrenzten Freiräume offen zu halten und die neuen Strukturen für sich zu nutzen. In der westlichen Presse ist das Bild der myanmarischen Gesellschaft von der „Safran-Revolution“ von 2007 geprägt, die aber weder safrangelb war noch eine Revolution. In Myanmar tragen die Mönche rotbraune Gewänder und keine gelben – dies ist die Farbe der thailändischen Mönchskleidung. Und die angebliche Revolution war ein Protest gegen die Erhöhung der Treibstoffpreise. Die Demonstrationen in den Straßen von Rangun dauerten an, bis sie vom Militär zerschlagen wurden, doch waren sie keine Revolution und mit den Unruhen von 1988 nicht zu vergleichen.

Entsprechend diesem Bild wird die Gesellschaft Myanmars drei Kategorien zugeordnet: dem Militär, den Bürgern und den Mönchen. Dies ist eine grobe Vereinfachung, da alle Männer in Myanmar, sofern sie Buddhisten sind, mindestens einmal in ihrem Leben eine Zeit im Kloster verbringen. Deshalb gibt es auch in den Familien der Armeeangehörigen Mönche. Und da Myanmar das größte stehende Heer des südostasiatischen Festlands besitzt, haben große Teile der birmanischen Bevölkerung Verwandte beim Militär. Eine Aufteilung in „Gute“ und „Böse“ bringt daher nicht viel. Doch gibt es in Myanmars Zivilgesellschaft drei sich teilweise überschneidende Gruppierungen, für die die Wahlen und die neuen politischen Strukturen eine jeweils spezifische Bedeutung haben.

Die Abkommen über einen Waffenstillstand sind brüchig

Erstens sind die neuen Verhältnisse für die hauptsächlich aus Birmanen bestehende Zivilgesellschaft in den Städten sehr wichtig, da der politische Spielraum, der in den vergangenen sechs Jahren entstanden ist, verteidigt werden muss. Direktes politisches Engagement wird in diesen Kreisen mit Vorbehalt betrachtet. Viele führende Persönlichkeiten haben auf eine Kandidatur bei den Wahlen verzichtet, so dass sie dabei nur indirekt vertreten waren. Auch die Tatsache, dass es in Myanmar mehr als 2000 politische Gefangene gibt, verdeutlicht die Grenzen, die zu überschreiten man besser vermeidet. Aber in der Zeit vor den Wahlen haben sich dennoch zahlreiche Parteien gebildet, die die verschiedenen Standpunkte innerhalb der Zivilgesellschaft vertreten.

Zweitens wurde die NLD zwar als politische Partei aufgelöst, weil sie nicht an den Wahlen teilnehmen wollte. Sie hat jedoch vor, als NGO aktiv zu bleiben, und nach der Entlassung von Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi aus dem Hausarrest ist sie als Organisation auch öffentlich in Erscheinung getreten. Ihr verstärktes Engagement in der Zivilgesellschaft könnte bewirken, dass diese stärker politisiert wird. Das würde die Arbeit anderer zivilgesellschaftlicher Organisationen künftig erschweren.

Drittens spielen die zivilgesellschaftlichen Gruppen in den Gebieten der ethnischen Minderheiten eine Rolle. Das Problem der Ethnien wird wahrscheinlich ein beachtliches Konfliktpotential bilden. Bereits einen Tag nach den Wahlen kam es im Karen-Staat zu neuen bewaffneten Auseinandersetzungen. Die Waffenstillstandsabkommen mit anderen Gruppen sind teilweise kurz vor dem Auseinanderbrechen, da die Truppen der Minderheiten sich nicht in die Grenzschutztruppen der regulären Armee integrieren lassen wollen. Das könnte zu ähnlichen Kämpfen führen wie 2009 mit den Kokang. Auch andere bewaffnete Gruppen wie die Wa und die Kachin bereiten sich auf gewaltsame Auseinandersetzungen vor.

Die Kachin stellen ein besonders heikles Problem dar, weil keine ihrer ethnischen Parteien von der Wahlkommission für eine Kandidatur zugelassen wurde, so dass ein großer Teil der dortigen Bevölkerung de facto politisch nicht vertreten ist. Trotzdem sind – vom Kachin-Staat abgesehen – gerade in den ethnischen Staaten und in ihren Parlamenten zunächst die stärksten Veränderungen zu erwarten. Es hängt viel davon ab, ob es den ethnischen Parteien dort, wo sie gut abgeschnitten haben, gelingt, ihren politischen Spielraum zu nutzen.

In der zersplitterten Opposition muss Frieden herrschen

Was für die Zivilgesellschaft in den birmanischen und den anderen ethnischen Gebieten am wichtigsten ist, damit sie sich entwickeln und den Weg für Veränderungen frei machen kann, ist eine gegenseitige Annäherung der vielen Gruppierungen mit unterschiedlichen Auffassungen. Vor den Wahlen bekämpften sich die verschiedenen Oppositionsgruppen gegenseitig genauso heftig, wie sie gegen das Regime kämpften. Damit es Fortschritte geben kann, muss innerhalb der gegenwärtig stark zersplitterten Opposition Frieden herrschen. Auch muss sich die Zusammenarbeit zwischen den birmanischen und den anderen ethnischen Gruppierungen verbessern, vor allem zwischen den Parteien, die in die drei Parlamente gewählt worden sind.

Die Mittelschichten in Myanmar wünschen sich schrittweise Veränderungen ohne politische Turbulenzen, und nur die von ihnen getragenen zivilgesellschaftlichen Initiativen können letzten Endes eine Erneuerung bewirken. Wenn sie gelingen soll, brauchen diese Initiativen verständnisvolle Unterstützung von außen. Das System der Sanktionen, die nur die normalen Bürger treffen und den militärischen Machthabern nichts anhaben können, muss ein Ende haben. Touristen müssen ins Land kommen und über ihre Kontakte mit der Bevölkerung zu einer stärkeren Öffnung beitragen. Die Medien tun Myanmar keinen Gefallen, wenn sie es als eine isolierte Diktatur nach Orwellschem Muster darstellen. Das Land hat einen ersten Schritt in eine neue Richtung getan, und jetzt braucht es Anerkennung und Unterstützung.

Aus dem Englischen von Anna Latz.

erschienen in Ausgabe 2 / 2011: Behinderung: Das Recht auf Teilhabe

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