Süd-Süd-Solidarität

Den einen Süden gibt es nicht

Süd-Süd-Kooperation auf dem Rücken der Arbeiter: Der Schuh­fabrikant Huajian hat seine Produktion nach Äthiopien verlagert, wo er nur einen Teil des in China üblichen Gehaltes zahlen muss.  
Arm gegen Reich, Entwicklungsländer gegen Industrieländer – so wird Welt­politik oft dargestellt. Aber so weit her ist es mit der oft beschworenen Süd-Süd-Solidarität nicht. Ein Überblick ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

Bandung: Stadt der Blumen. Für manchen ist die Metropole auf der indonesischen Insel Java noch heute ein Ort der Sehnsucht. Denn dort hat sich die einst sogenannte Dritte Welt zum ersten Mal als politische Kraft zu Wort gemeldet. Was immer es seitdem an Solidarität zwischen den ärmeren Ländern dieser Welt gegeben hat, hat in Bandung seinen Anfang. 1955, vor gut 60 Jahren, trafen sich dort Vertreter von 29 Staaten Afrikas und Asiens, um über ihren Platz in der Welt zu beraten. Der Zweite Weltkrieg war zehn Jahre zuvor zu Ende gegangen, die Beziehungen zwischen Ost und West vereisten zusehends. Vor allem die Länder Asiens waren besorgt, im Konflikt zwischen den USA und der Sowjetunion zerrieben zu werden. Die Bandung-Konferenz verurteilte „Kolonialismus in all seinen Formen“, einschließlich sowjetischer Expansionsgelüste. Die Delegierten verabschiedeten eine Zehn-Punkte-Deklaration für den Weltfrieden und die internationale Zusammenarbeit, für „gegenseitigen Respekt“ und die Nichteinmischung in die Angelegenheiten anderer Länder.

Doch schon zehn Jahre später war es mit der Einigkeit weitgehend vorbei. Die Bewegung der blockfreien Staaten, die ihre Wurzeln in Bandung hatte, zerfiel in Fraktionen: Auf der einen Seite unter anderem China und Indonesien, auf der anderen Indien und Jugoslawien, die weniger stark antiwestlich eingestellt waren. Mit der Dekolonisierung in Afrika seit 1960 wuchs die Zahl der Entwicklungsländer und der Blockfreien. Von Bandung geblieben ist eine „Neue Strategische Partnerschaft zwischen Asien und Afrika“, die 2005 zum 50. Jahrestag der denkwürdigen Konferenz geschlossen wurde, aber laut Fachleuten wenig praktische Bedeutung hat.

In den 1960er Jahren verlagerte sich das Bemühen der Entwicklungsländer, gemeinsamen Anliegen Gehör zu verschaffen, in die Vereinten Nationen, vor allem in die 1964 eingerichtete UN-Konferenz über Handel und Entwicklung UNCTAD. Dort wurden Pläne für eine neue Weltwirtschaftsordnung geschmiedet, um die Benachteiligung der Länder des Südens zu beenden. 1974 verabschiedete die UN-Generalversammlung eine Erklärung, in der unter anderem stabilere Preise für Rohstoffe, ein besserer Zugang zu den Märkten der reichen Länder und strengere Auflagen für multinationale Konzerne gefordert wurden. Die Industrieländer ignorierten das weitgehend: 1979 kam in Großbritannien Margaret Thatcher an die Macht, 1981 wurde Ronald Reagan US-Präsident – und mit beiden setzte sich für die kommenden zwei Jahrzehnte eine Wirtschafts- und Entwicklungspolitik durch, die auf weniger statt mehr politische Regulierung und Steuerung setzte.

So wie der Geist von Bandung verblasst ist, sind auch die Vereinten Nationen heute nicht mehr der erste Ort, in dem Süd-Süd-Zusammenarbeit politische Wirkung entfaltet. Es gibt in den UN zwar die Gruppe der 77 (G77), die inzwischen rund 130 Entwicklungsländer umfasst. Doch wirtschaftlichen und politischen Einfluss nehmen Schwellen- und Entwicklungsländer – wenn überhaupt – heute über andere Foren wie die Gruppe der BRICS-Länder (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) oder die Gruppe der 20 großen Industrie- und Schwellenländer G20.

Süd-Süd-Solidarität? Die gab es in dieser Form vielleicht nie oder nur in der romantischen Vorstellung westlicher Dritte-Welt-Bewegter. Dennoch vertreten bis heute Entwicklungs- und Schwellenländer in bestimmten politischen Fragen gemeinsam andere Interessen als die Industrieländer. Und in manchen Bereichen, etwa in der regionalen Handelspolitik, ist die Süd-Süd-Kooperation besonders erfolgversprechend.

Handel: Die Region ist Trumpf

Auf den ersten Blick ist der Handel der Bereich, in dem die Zusammenarbeit zwischen Entwicklungs- und Schwellenländern am ehesten Strukturen verändert. Denn der Warenaustausch zwischen den Ländern des Südens wächst seit vielen Jahren deutlich stärker als der zwischen den Industrie- oder der zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Der erste UNCTAD-Generalsekretär, der Argentinier Raúl Prebisch, sah schon 1964 die Zunahme des Süd-Süd-Handels als wichtigen Motor für Entwicklung und Ausdruck gelebter Süd-Süd-Solidarität.

Das hat sich nur zum Teil bewahrheitet. Zwar ist der Anteil des Süd-Süd-Handels am gesamten Welthandel allein von 2005 bis 2015 von 17 Prozent auf 27 Prozent gestiegen. Doch ein sehr großer Teil dieses Wachstums entfällt auf nur eine Region und ein Land: Ostasien und dort China. Rund drei Viertel des Süd-Süd-Handels finden mit oder innerhalb Ostasiens statt und ein Viertel allein mit China. Die Industrie dort ist stark, und Fertigungsprozesse sind in der ganzen Region verteilt, daher wird viel mit Vor- und Teilprodukten gehandelt. Der Anteil anderer Entwicklungsregionen wie Afrika hat sich hingegen nicht wesentlich erhöht.
Zudem folgt der Handel zwischen größeren und kleineren Entwicklungsländern oft ähnlichen Mustern wie der Handel zwischen Süd und Nord: Große Schwellenländer wie China kaufen in ärmeren Ländern des Südens vor allem Rohstoffe und exportieren dann verarbeitete Produkte mit der Folge, dass etwa in Afrika wenig Wertschöpfung stattfindet.

Für die Umwelt ist der Süd-Süd-Handel oft ebenso schädlich wie der Handel zwischen reichen und armen Ländern. Beispiel Palmöl: Die größten Importeure dieses Rohstoffs sind Indien und China, auf die zusammen ein Drittel des Handels entfällt. Die beiden Länder kaufen vor allem in Malaysia und Indonesien, wo für die Palmöl-Plantagen große Flächen Urwald gerodet werden. Eine Studie des Centre for Responsible Business in Neu-Delhi hat vor einigen Jahren gezeigt, dass sich die Palmöl-Exporte nach Indien viel schwerer an Umweltstandards binden lassen als die Exporte in Industrieländer: Ein großer Teil des Handels mit Indien läuft informell und nicht über Firmen, die man auf solche Standards verpflichten könnte.

Andererseits steckt im Süd-Süd-Handel viel ungenutztes Potenzial, vor allem in Afrika. Der innerafrikanische Handel hat nur einen Anteil von knapp 20 Prozent an den Gesamtexporten des Kontinents. In Nordamerika (Vereinigte Staaten, Kanada, Mexiko) sind es knapp 50 Prozent, in der Europäischen Union sogar mehr als 60 Prozent. Es wäre gut, die afrikanischen Länder würden mehr Handel miteinander treiben: Studien haben gezeigt, dass der Anteil von Fertigwaren im innerafrikanischen Handel dreimal höher ist als bei den Exporten aus Afrika in andere Weltregionen.

Entwicklungszusammenarbeit: Ist die Süd-Süd-Romanze zu Ende?

Jahrzehntelang galt Entwicklungszusammenarbeit als Leistung der reichen Länder zum Wohle der armen. Bis der neue Geber auf der Bildfläche erschien. Gemeint sind Länder, die jahrzehntelang vom Norden unterstützt wurden, dann aber selbst angefangen haben, Entwicklungshilfe zu leisten. Prominente Beispiel sind China, Indien, Brasilien und Südkorea.

Vor zehn Jahren bezeichnete der US-amerikanische Publizist Moisés Naím die chinesische Zusammenarbeit mit Afrika noch als „Schurkenhilfe“: Milliardenkredite für die Lieblingsprojekte afrikanischer Regierungen, ob demokratisch gewählt oder nicht, ohne Rücksicht darauf, ob davon etwas bei der Bevölkerung ankommt und ob das Land einen Nutzen davon hat. Peking schanzt chinesischen Unternehmen im Gegenzug lukrative Aufträge zu und erhält Zugriff auf begehrte Rohstoffe, die im afrikanischen Boden lagern.

Davon ist heute keine Rede mehr. Viele neue Geber sind längst etabliert und der Westen bemüht sich, sie in Strukturen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit einzubinden. China etwa gibt den Ton an in der vor knapp zwei Jahren geschaffenen Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), die in Asien schon als Alternative zur vom Westen dominierten Weltbank gehandelt wird. Einige alte Geber, darunter Deutschland, machen bereitwillig dabei mit.

Ganz so neu ist die Süd-Süd-Entwicklungszusammenarbeit im Übrigen gar nicht. Indien gründete bereits 1954 eine Agentur für Hilfsprojekte im benachbarten Nepal, Kuwait schuf 1961 einen Entwicklungsfonds für arabische Staaten, im selben Jahr nahm auch das deutsche Entwicklungsministerium seine Arbeit auf.

Der Handel zwischen Ländern des Südens wächst: Im chinesischen Guangzhou kaufen afrikanische Händler für den Absatz in ihrer Heimat. Jörg Böthling

Im September 1978 verabschiedeten Vertreter von mehr als 130 Entwicklungsländern in der argentinischen Hauptstadt Buenos Aires einen Aktionsplan, um ihre Zusammenarbeit auszuweiten und zu vertiefen. Seitdem beobachtet und bilanziert eine Abteilung im UN-Entwicklungsprogramm die Süd-Süd-Zusammenarbeit. Das hat viele Jahre außerhalb der entwicklungspolitischen Fachwelt niemanden interessiert. Erst seit sie zunehmend auch als weltwirtschaftliche Schwergewichte auftreten, wird die Entwicklungszusammenarbeit wichtiger Süd-Geber wie China und Indien von den alten Gebern kritisch beäugt.

Doch auch hier ist es mit der Süd-Süd-Solidarität nicht weit her. Thomas Fues vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik fragte im September in einer Kolumne: „Ist die Romanze der Süd-Süd-Kooperation vorbei?“ Fues stellt fest, dass sich die Süd-Geber nicht auf gemeinsame Definitionen und Konzepte für ihre Entwicklungshilfe einigen können – so wie das die alten Geber im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) tun. Vor allem die Länder Asiens lehnen das ab – und Thomas Fues sieht als Grund vor allem die wachsende Konkurrenz zwischen China und Indien in Afrika (siehe Artikel Seite 27).

Sicherheit und Menschenrechte: Raushalten oder einmischen?

Auch in Asien verhindern die beiden Schwergewichte unter den Schwellenländern eine vom Süden getragene Antwort auf ein akutes Problem: China und Indien grenzen beide an Myanmar, wo derzeit die Armee mit brutaler Gewalt gegen die muslimische Minderheit der Rohingya vorgeht. Peking und Neu-Delhi konkurrieren um Einfluss in Myanmar, seit sich dort die frühere Militärdiktatur wirtschaftlich und politisch öffnet, schreibt Champa Patel, die Leiterin des Asienprogramms der britischen Denkfabrik Chatham House. Das verhindert, dass beide Druck auf die Regierung von Myanmar ausüben. Auch der Verband Südostasiatischer Nationen ASEAN halte sich mit Kritik an seinem Mitglied Myanmar zurück, schreibt Patel. Der Verband folgt noch ganz dem alten Prinzip, dass man sich in die „inneren Angelegenheiten“ anderer Länder nicht einmischt. Generell bestand die Süd-Süd-Solidarität im Bereich Sicherheit und Menschenrechte jahrzehntelang vor allem darin, dass man sich gegenseitig in Ruhe lässt – gut nachvollziehbar angesichts der leidvollen Erfahrungen vieler Entwicklungsländer aus der Kolonialzeit und mit der Einmischung mächtiger Nachbarn.

Aber manchmal kollidiert das Prinzip der Nichteinmischung mit einem anderen Gebot der Süd-Süd-Solidarität: nämlich eigene Lösungen für eigene Probleme zu finden. Die Afrikanische Union (AU) hat deshalb einen beachtlichen Schwenk vollzogen, zumindest auf dem Papier. Als sie vor 15 Jahren gegründet wurde und ihre Vorläuferorganisation OAU (Organisation für Afrikanische Einheit) ablöste, ersetzte sie das Prinzip der Nichteinmischung durch das der „Nicht-Gleichgültigkeit“ (non-indifference). Die AU-Mitglieder nahmen sich vor, gravierende Sicherheitsprobleme, gewaltsame Konflikte oder Menschenrechtsverletzungen nicht mehr nur gleichgültig hinzunehmen, wie das bis dahin oft der Fall gewesen war. Das Gebot hieß jetzt: Einmischen erlaubt.

Auf der Ebene der AU hat das bislang noch nicht richtig geklappt, aber Westafrika gilt in dieser Hinsicht als Vorbild. Die westafrikanische Regionalorganisation ECOWAS hat sich in den vergangenen zweieinhalb Jahrzehnten immer wieder mit Macht in innere Konflikte ihrer Mitglieder eingemischt, manchmal sogar militärisch. Das jüngste Beispiel war der Streit um die Präsidentenwahlen in Gambia vor knapp einem Jahr. Der bis dahin amtierende Präsident Yahya Jammeh war Anfang Dezember abgewählt worden und weigerte sich seinen Posten zu räumen. Er gab erst nach, als die ECOWAS im Senegal Soldaten an der Grenze zu Gambia aufmarschieren ließ und drohte, in die Hauptstadt Banjul einzumarschieren. Die ECOWAS habe es in Gambia geschafft, die Demokratie wiederherzustellen, schreibt der Politikwissenschaftler Christof Hartmann von der Universität Duisburg-Essen. Auch eine Art Süd-Süd-Solidarität.

Klimaschutz: Willkommen in der Welt der Agenda 2030

Die Entwicklungsländer sind am stärksten vom Klimawandel betroffen und haben am wenigsten dazu beigetragen – diese Sicht liegt der UN-Klimarahmenkonvention UNFCCC von 1992 zugrunde: Sie unterscheidet bis heute grob zwischen den alten Industrieländern, die als Hauptverursacher ihre Treibhausgasemissionen reduzieren sollen, und den ärmeren Ländern im Süden, die von dieser Verpflichtung ausgenommen sind.

Die zweigeteilte Welt von Industrie- und Entwicklungsländern gibt es so nicht mehr – besonders sichtbar wird das in den internationalen Klimaschutzverhandlungen der vergangenen Jahre. Wie in anderen UN-Foren versammelt sich die „Dritte Welt“ auch hier in der G77 plus China. Doch unter diesem Dach hat sich der Süden in eine Vielzahl von Untergruppen mit teilweise konträren Positionen gespalten.

Autor

Tillmann Elliesen

ist Redakteur bei "welt-sichten".
Die G77-Mitgliederliste reicht von kleinen Inselstaaten, die buchstäblich vom Absaufen bedroht sind, wenn der Mensch weiter so viel Öl und Kohle verfeuert, bis hin zu einigen großen Ölexporteuren, die genau davon leben. Weiter auseinander können die klimapolitischen Interessen kaum liegen. Eine andere Kluft trennt die ärmsten Länder, die vor allem an Anpassung an die Folgen des Klimawandels (adaptation) interessiert sind, von wohlhabenderen G77-Mitgliedern in Asien und Lateinamerika, die lieber über Mechanismen zur Kompensation von Treibhausgasemissionen verhandeln, etwa durch Waldschutzprojekte oder die Modernisierung veralteter Industrieanlagen.

Bei den dramatischen Klimaverhandlungen Ende 2009 in Kopenhagen schälte sich eine neue Untergruppe aus Brasilien, China, Südafrika und Indien heraus, kurz BASIC. Die vier Länder taten sich vor allem zusammen, um den zunehmenden Druck auf sie abzuwehren, sich so wie die alten Industrieländer auf eine verbindliche Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen zu verpflichten. Dieser Druck kommt seither nicht mehr nur vom alten Gegenspieler, dem industrialisierten Norden, sondern zunehmend auch von den vom Klimawandel besonders bedrohten ärmsten Ländern oder den kleinen Inselstaaten. Bei späteren Runden wie 2010 im südafrikanischen Durban gab es denn auch eine Koalition zwischen der Gruppe der ärmsten Länder und der Europäischen Union mit dem Ziel, ein verbindlicheres Abkommen zu erreichen.

Das Paris-Abkommen von 2015 trägt den neuen Kräfteverhältnissen Rechnung und hat das UNFCCC-Prinzip stark verändert; die Trennung in Industrie- und Entwicklungsländer von 1992 ist im Grunde passé. Darauf hatte sich China mit den USA vorab verständigt, womit die BASIC-Koalition Geschichte ist: Indien will an der alten Unterscheidung zwischen reichen und armen Ländern festhalten.

Auf den ersten Blick muten diese klimapolitischen Bündnisse seltsam an. Sie dürften aber häufiger werden in der Welt der Agenda 2030, in der es um globale Probleme geht, die nur gemeinsam gelöst werden können. Und in der die Interessenkonflikte immer seltener zwischen Nord und Süd, sondern zunehmend quer zu diesen Kategorien verlaufen.

erschienen in Ausgabe 11 / 2017: Süd-Süd-Beziehungen: Manchmal beste Freunde

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