Das Monopol im Entwicklungsgeschäft brechen

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit hat einen guten Ruf, aber oft ist sie unwirtschaftlich, schwerfällig und wenig innovativ. Das liegt daran, dass sich die staatlichen Agenturen GTZ und KfW-Entwicklungsbank um Aufträge nicht bemühen müssen, sondern sie ohnehin kriegen. Mehr Wettbewerb würde mehr Kreativität und Effizienz bringen – und die Abstimmung unter den Gebern in Europa erleichtern.

Vor einem Jahr hat eine amerikanische Stiftung im Rahmen eines landwirtschaftlichen Entwicklungsprogramms in Afrika einen Auftrag zur Wirkungsanalyse eines großen Projektes ausgeschrieben. In der ersten Runde der Ausschreibung hat sich aus Deutschland nur eine einzige Firma beworben, die sich dann aber in der zweiten Runde aus dem Verfahren zurückzog, weil sie sich der Aufgabe nicht gewachsen fühlte. Ernsthafte Angebote gab es nur aus den USA, Kanada und Großbritannien.

Das Beispiel macht deutlich, wie die institutionelle Aufstellung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit Wettbewerbsfähigkeit und Qualitätssicherung beeinträchtigen. Die deutsche Praxis, die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe im Wesentlichen von den Durchführungsorganisationen selbst evaluieren zu lassen, entspricht schon lange nicht mehr dem internationalen Standard.

Und dies ist nicht die einzige strukturelle Schwäche. Die Transaktionskosten, also der nötige Aufwand, um einen Euro aus Deutschland in den Partnerländern sinnvoll auszugeben, sind hoch. Zudem gelingt es Deutschland deutlich weniger als Großbritannien oder den nordischen Ländern, in der Entwicklungspolitik international Themen zu setzen und Innovationen anzustoßen. Die deutsche Projektabwicklung ist im Regelfall zweifellos solide, gründlich und fachlich durchdacht, aber oft eben auch unwirtschaftlich und manchmal nicht auf der Höhe der Zeit.

Ursache für diesen Zustand ist die Organisation der deutschen Entwicklungszusammenarbeit: Mit der vorgegebenen Aufteilung von Finanzieller Zusammenarbeit auf die KfW-Entwicklungsbank und Technischer Zusammenarbeit auf die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) werden die Anteile am Entwicklungsbudget im Voraus auf Jahre festgeschrieben. In der Praxis ist die Planung von Projekten und Programmen zudem häufig stärker von den Bedürfnissen der Durchführungsorganisationen als von den Prioritäten des chronisch unterbesetzten Entwicklungsministeriums (BMZ) geprägt.

Die Diskussion um die Reform der Entwicklungszusammenarbeit bietet die Chance, mehr Wettbewerb einzuführen. So sinnvoll die Zusammenlegung von Deutschem Entwicklungsdienst (DED), InWent und GTZ auch ist, so fraglich ist, ob der nächste Schritt dann die Zusammenführung einer neuen „German Aid“-Agentur mit der KfW-Entwicklungsbank sein sollte. Es ist zu bezweifeln, dass ein solcher Koloss mehr Effizienz und Kreativität bringen würde.

Doch es gibt eine Alternative: Das BMZ sollte die künstliche Unterscheidung zwischen Finanzieller und Technischer Zusammenarbeit aufheben und Projekte in Zukunft europaweit ausschreiben. Die KfW-Entwicklungsbank und die GTZ könnten sich dann ebenso bewerben wie zum Beispiel die französische Agentur AfD, die schwedische SIDA, Oxfam oder die Deutsche Welthungerhilfe. Interessierte Organisationen würden gebeten, an einem zweistufigen Verfahren teilzunehmen: Zunächst würden sie Konzeptvorlagen einreichen und nach der Vorauswahl dann detaillierte Angebote vorlegen.

Ein solches Verfahren hätte viele Vorteile. Es würde Anreize für einen Wettstreit von Ideen und Konzepten schaffen und damit das BMZ in die Lage versetzen, über Alternativen zu entscheiden und sie später in der Verwirklichung vergleichend zu beurteilen. Selbst bei einer so überschaubaren bildungspolitischen Aufgabe wie der Erhöhung der Einschulungsrate gibt es eine Reihe von konzeptionellen Alternativen mit unterschiedlichen Kosten und Erfolgsaussichten. Ein Wettbewerbsverfahren würde zudem die Kostentransparenz erhöhen und endlich die Verwaltungskosten der verschiedenen Anbieter vergleichbar machen. Solche Ausschreibungen würden zudem die europäische Zusammenarbeit in der Entwicklungshilfe voranbringen. Es könnte außerdem eine Ausschreibungsbedingung sein, dass zusätzliche Mittel anderer Geber eingeworben werden.

Nun gibt es gegen die Forderung von mehr Wettbewerb in der Entwicklungszusammenarbeit eine Reihe von Einwänden. Eine überzogen starre Ausschreibungspraxis kann mehr Bürokratie schaffen, statt sie zu verringern. Das Verfahren müsste deshalb europaweit abgestimmt werden und ein hohes Maß an Flexibilität zulassen. Statt über die Möglichkeit des Rechtswegs Fairness sicherzustellen, könnten beispielsweise Mitarbeiter aus den Administrationen der Nachbarländer an der Vergabe beteiligt werden.

Ein weiterer Einwand lautet, dass große Durchführungsorganisationen ein gewisses Maß an Planungssicherheit und eventuell eine Grundfinanzierung brauchen, um zum Beispiel Forschung und Entwicklung betreiben zu können. Deshalb – und auch um im BMZ den Verwaltungsaufwand zu begrenzen – sollten hauptsächlich größere Projektpakete mit einem Mindestvolumen von beispielsweise 30 Millionen Euro und einer Mindestlaufzeit von vier Jahren ausgeschrieben werden.

Eine Befürchtung ist, dass Wettbewerb zu unsicheren Arbeitsverhältnissen und Lohndumping führt. Wenn man sich allerdings die üblichen Gehälter im internationalen Entwicklungsgeschäft anschaut, erscheint diese Besorgnis eher unbegründet. Qualifikation, Berufserfahrung und institutionelles Wissen haben ihren Preis; Kosten können in anderen Bereichen gesenkt werden. Ein Beispiel: Betrachtet man die Parkplätze der Deutschen Häuser in Afrika, gewinnt man zurzeit den Eindruck, dass Deutschland in erster Linie Entwicklungshilfe für Toyota betreibt. Statt für jedes Projekt ein oder mehrere Fahrzeuge anzuschaffen, wäre es viel effizienter und preiswerter, lokale Taxiunternehmen anzuheuern. Einige Projektleiter probieren das bereits aus.

Zwar sind Wettbewerbselemente der deutschen Entwicklungszusammenarbeit nicht völlig fremd. Dennoch käme die geforderte Umstellung einer mittleren kulturellen Revolution gleich. Es würde Neuland betreten, und vieles spricht dafür, schrittweise vorzugehen. Alle Beteiligten müssen ausreichend Zeit und die Möglichkeit haben, zu lernen und Schritte zu korrigieren. Wettbewerbsverfahren müssen sorgfältig geplant, getestet und feinjustiert werden.

Sicher ist aber, dass sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit dem Wettbewerb stärker wird stellen müssen. Unsere Partnerländer werden sich angesichts einer wachsenden Konkurrenz im „Entwicklungsgeschäft“ in Zukunft öfter aussuchen, mit wem sie auf welchem Gebiet und zu welchem Preis kooperieren wollen. Darauf sollte sich Deutschland rechzeitig einstellen.

erschienen in Ausgabe 6 / 2010: Vom klein sein und groß werden