Von Bernd Ludermann
Seit 2001 ist die Entwicklungshilfe deutlich gestiegen. Zugleich sind die Zweifel an ihrer Wirksamkeit lauter geworden. Geber- und Entwicklungsländer versuchen deshalb, ihre Zusammenarbeit zu verbessern. So wollen die Geber sich mehr abstimmen, die armen Länder ihre Regierungsführung verbessern und die Planung in die Hand nehmen. Doch auf beiden Seiten profitieren viele von der bisherigen Form der Hilfe.
Gut hundert Milliarden US-Dollar Entwicklungshilfe jährlich leisten zur Zeit die Geberstaaten, die dem Entwicklungshilfe-Ausschuss der OECD angehören (das sind 17 europäische Staaten, die USA, Kanada, Australien, Japan, Neuseeland sowie die EU-Kommission). Viele von ihnen müssen sich im Parlament und von der Öffentlichkeit fragen lassen, was damit erreicht wird. Die Debatte ist schärfer geworden, seit im Herbst 2000 die UN-Generalversammlung die Millenniumentwicklungsziele (MDGs) verabschiedet hat. Sie verpflichten reiche und arme Länder, gemeinsam bis 2015 unter anderem den Anteil der Armen und Hungernden zu halbieren. Dafür fordern UN-Gremien und nichtstaatliche Organisationen (NGOs) immer wieder eine starke Anhebung der Entwicklungshilfe.
Das provoziert Fragen nach ihrer Wirkung. So betont der Ökonom und frühere Mitarbeiter der Weltbank William Easterly, dass Afrika südlich der Sahara über Jahrzehnte die meiste Hilfe pro Kopf erhalten, aber das geringste Wachstum erzielt hat. Laut dem kenianischen Ökonomen James Shikwati schadet Entwicklungshilfe sogar, weil sie schlechte, autoritäre Regierungen stärkt und einheimische Initiativen untergräbt.
Die Kritik leidet unter blinden Flecken, auf die der Geschäftsleiter der Arbeitsgemeinschaft der sechs großen Schweizer Hilfswerke AllianceSud, Peter Niggli, zu Recht hinweist. So blendet sie aus, dass die Industriestaaten mit ihrer Handels-, Agrar- und Außenpolitik Entwicklungsprozesse im Süden behindern – zum Beispiel wenn sie autoritäre Regime militärisch unterstützen oder die Regeln des Handels und des Finanzmarkts zum Nachteil armer Länder gestalten. Zudem richten die Geber ihre Entwicklungshilfe auch an Eigeninteressen aus – einige wie die USA und Frankreich stärker als andere. Dennoch sind Zweifel an der zur Zeit praktizierten Hilfe begründet. Ihre Wirkung wird auch vom Wildwuchs der Geberorganisationen und ihren Verfahren beeinträchtigt. Die Zahl der öffentlichen Entwicklungsagenturen wird auf mindestens 80 geschätzt, die ihrer Beschäftigten auf eine viertel Million.
Viele Geberländer haben Agenturen für die Durchführung eines Teils ihrer Hilfe (Deutschland hat gleich mehrere). Einen anderen Teil leiten sie über Fonds und Programme der Vereinten Nationen (UN) sowie mit den UN verbundene Sonderorganisationen, deren Aufgaben sich teils überschneiden. Auch Zuschüsse an Dutzende spezialisierte multilaterale Fonds oder Kommissionen sind als ODA anrechenbar. In den letzten Jahren sind noch globale Fonds hinzugekommen, die sich auf einzelne Aufgaben im Bildungs- und Gesundheitssektor konzentrieren, etwa die Bekämpfung von Aids, Malaria und Tuberkulose. Entwicklungshilfe leisten außerdem Tausende nichtstaatliche Organisationen (NGOs) aus dem Norden, die zum Teil von DAC-Gebern sowie von UN-Organisationen bezuschusst oder mit Projekten beauftragt werden. Viele sind sehr klein, während einige wie Save the Children, World Vision und Oxfam sich zu einer Art NGO-Multis entwickelt haben.
Lange steckten die Geber einen Großteil ihrer Hilfe in isolierte Projekte, die oft von eigenen Durchführungseinheiten im Land überwacht wurden. Inzwischen sind integrierte Programme üblich, die zum Beispiel Beratung für örtliche Gremien und Hilfe für Verwaltungs- und Rechtsreformen oder die Bewältigung von Kriegsfolgen umfassen. Die Verbindung von Basisprojekten mit der Unterstützung breiter angelegter Reformen kann sehr sinnvoll sein. Dennoch verursachen von Gebern gesteuerte Projekte sowie auswärtige Berater weiter hohen Aufwand.
So ächzen die Verwaltungen in manchen armen Ländern unter dem Nebeneinander zahlloser Entwicklungsvorhaben. 2005/2006 zum Beispiel gab es 38 Entwicklungsländer, in denen von 33 Gebern (zehn multilateralen plus den Mitgliedern des DAC) mindestens 25 nebeneinander tätig waren. Auch die Arbeitsteilung nach Sektoren funktioniert schlecht. 2007 fanden sich im Gesundheitssektor in Vietnam 25 Geber, davon allein 13 aus der Europäischen Union (EU). Andererseits erhalten einige sehr arme Länder, vor allem sehr schlecht regierte sowie fragile Staaten, nur wenig oder stark schwankende Hilfe.
Unterschiedliche Berichts- und Abrechnungspflichten sowie Missionen der Geber belasten die Empfängerländer enorm. Laut OECD hatten 54 untersuchte Länder 2007 mit durchschnittlich 254 Gebermissionen zu tun, Vietnam mit über 750. Tansanias Verwaltung musste in einem Jahr nicht weniger als 2400 Berichte an die Geber liefern. Das und die zahlreichen Bedingungen, die Geber an ihre Hilfe knüpfen, bevormunden die Behörden armer Länder.
Diese Probleme sind lange bekannt. Als nach dem Bekenntnis zu den Millenniumszielen der Druck wuchs, die ODA zu erhöhen, sagten die Industrieländer auf dem Gipfeltreffen in Monterrey daher nicht nur – wieder einmal – die Steigerung der Hilfe auf 0,7 Prozent des Sozialprodukts zu, sondern leiteten auch Schritte ein, sie wirksamer zu machen. Zugleich erkannten die Entwicklungsländer an, dass gute Regierungsführung eine Voraussetzung für Entwicklung ist, und versprachen hier Reformen.
Das mündete 2005 in die Paris-Erklärung über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe. Dort verpflichten sich Geberstaaten, multilaterale Entwicklungsbanken und Entwicklungsländer auf Reformen nach fünf Prinzipien. Erstens Eigenverantwortung der armen Länder (ownership): Mit Unterstützung der Geber sollen sie eigene Strategien für Entwicklung und Armutsbekämpfung ausarbeiten und bei der Umsetzung und Koordination von Hilfe die Führungsrolle übernehmen. Zweitens sollen die Geber ihre Hilfe an diesen Strategien ausrichten (alignment), etwa ihre Zahlungen längerfristig vorhersehbar machen und für die Abwicklung Institutionen des Partnerlandes nutzen. Die Entwicklungsländer sollen ihre Behörden, besonders das Finanzwesen, reformieren und transparenter machen. Drittens sollen die Geber untereinander ihre Hilfe besser abstimmen (harmonisation). Viertens soll sie sich an Ergebnissen orientieren, welche die Entwicklungsländer zunehmend selbst erfassen sollen (managing for results). Fünftens sollen Geber und Nehmer gegenseitig Rechenschaft ablegen (mutual accountability).
Die Erklärung macht zwölf Zielvorgaben, die bis 2010 erreicht sein sollen – etwa dass die Geber zwei Drittel der Hilfe als Budgethilfe oder andere programmgebundene Gemeinschaftsfinanzierungen leisten. Für die meisten der Vorgaben verzeichnet die OECD nur sehr schleppende Fortschritte. Viele Entwicklungsländern haben zum Beispiel ihre nationalen Strategien noch nicht ausreichend mit Prioritäten versehen und mit Haushaltsplänen verknüpft, um sie zur Leitlinie der Politik zu machen. Die Geber tun sich schwer mit der Koordination untereinander und leiten ihre Mittel viel weniger als gefordert über das Finanzwesen der Empfängerländer – teils auch da, wo die Weltbank diesem Verbesserungen bescheinigt.
Eine Hauptkritik vieler NGOs am Paris-Prozess ist, dass die Verantwortung eines Landes nicht als demokratische verstanden werde – Parlamente und die Zivilgesellschaft müssten viel stärker einbezogen werden. Das Forum in Accra im September, der vorerst letzte Schritt im Paris-Prozess, hat diese Forderung aufgenommen und NGOs Möglichkeiten zur Beteiligung gegeben. Andere Grundprobleme scheinen aber ungelöst. So kann die Beschwörung der gegenseitigen Rechenschaftspflicht das Machtgefälle zwischen Gebern und Nehmern nur überdecken. Laut einer Studie des Global Economic Governance Programme haben in Mosambik die Geberkoordination sowie der Übergang zu Budget- und Programmhilfen nur die Form geändert, wie die Geber Einfluss nehmen: Nicht mehr mittels Konditionen, sondern indem sie an der Politikformulierung mitwirken und quasi mitregieren. Die Pläne der Zentralregierung würden jedoch von informellen und lokalen Entscheidungen ständig unterlaufen. Erfolgreicher scheint die Durchsetzung nationaler Entwicklungspläne, auch gegenüber den Gebern, wie beispielsweise in Vietnam. Hier ist die Regierung stärker und entwicklungsorientierter, aber weniger demokratisch; das „alignment“ fördert die Armutsbekämpfung, kann aber eine Demokratisierung mindestens kurzfristig behindern.
Die Paris-Erklärung stellt selbst fest, dass ihre Prinzipien auf fragile Staaten nur sehr begrenzt anwendbar sind. Nicht nur können hier die Behörden selten eine entwicklungsorientierte Politik sicherstellen. Hilfe für Staatsorgane, die mit anderen Herrschaftsträgern konkurrieren, kann sogar Konflikte anheizen. Die Prinzipien der Paris-Erklärung können offenbar zu Zielkonflikten führen. Das können die Geber nicht ändern.
Sie können aber ein anderes Grundproblem abstellen: Der Paris-Prozess hat bisher die Zahl der Geber pro Land oder Sektor nur wenig verringert. Dies strebt der Verhaltenskodex der Europäischen Union über die Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik an, der unter der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2007 verabschiedet wurde. Er legt zum Beispiel fest, dass jeder Geberstaat aus der EU in jedem Empfängerland seine Hilfe auf zwei Sektoren konzentrieren soll und in keinem Sektor mehr als drei EU-Geber auftreten sollen (außer mit stillen Finanzbeteiligungen). Außerdem sollen sie in Abstimmung untereinander ihre Hilfe auf weniger Staaten konzentrieren und dafür sorgen, dass vernachlässigte Länder mehr erhalten.
Den Kodex umzusetzen ist technisch wie politisch schwierig und braucht Zeit. Die Geber müssen die Arbeitsteilung untereinander und zugleich mit den Empfängerländern abstimmen, die den Verlust von Mitteln fürchten. Auf beiden Seiten gibt es dabei widerstreitende Interessen. So erleichtert eine kleinere Zahl an Gebern den Planungs- oder Finanzministerien der Entwicklungsländer die Gesamtaufsicht, bedeutet aber für Bildungs- oder Gesundheitsministerien den Verlust von Ansprechpartnern und Finanzquellen. Ein Land aus der Liste der Partnerländer zu streichen, ist zudem diplomatisch heikel; das deutsche Entwicklungsministerium (BMZ) zum Beispiel braucht dafür die Zustimmung des Auswärtigen Amtes.
Auf ähnliche Probleme stoßen Reformen im UN-System. Eine hochrangige Arbeitsgruppe hat 2006 unter dem Stichwort „Delivering as One“ vorgeschlagen, dass alle in einem Land tätigen UN-Entwicklungsagenturen dort nur einen Vertreter und nur ein Büro, ein gemeinsames mehrjähriges Programm und einen gemeinsamen Haushaltsrahmen haben sollten. Seit Anfang 2007 wird das in acht Pilotländern ausprobiert. Widerstände kommen nicht nur aus UN-Agenturen, sondern auch aus Entwicklungsländern: Einige fürchten, dass der Plan den Industrieländern mehr Einfluss geben und einen Vorwand für die Kürzung ihrer Hilfe verschaffen soll. Oft wird die Vielfalt der UN auch als Stärke empfunden: Sie ermöglicht es armen Ländern, sich aus mehreren, teils widersprüchlichen Rezepten das für sie passende auszusuchen.Die Nachteile der herrschenden Zersplitterung in der Entwicklungshilfe dürften aber überwiegen. Sie erhöht nicht nur den Koordinations- und Verwaltungsaufwand, sondern beeinträchtigt laut der OECD auch die Regierungsführung im Nehmerland. Der britische Experte Roger Riddell hat daher eine radikal neue Hilfsarchitektur vorgeschlagen: Alle Hilfe solle zentral über die Vereinten Nationen verteilt werden. Die Hilfe auf diese Weise von politischen Interessen abzuschotten ist aber unrealistisch und problematisch. Denn die Geber müssen die Ausgaben zu Hause legitimieren und werden nicht auf die Möglichkeit verzichten, sie als Instrument der Außenpolitik einzusetzen. Und die Entwicklungshilfe setzt sich selbst politische Ziele wie Friedensförderung und Staatsaufbau.
Zudem sind zwei Arten zusätzlicher Geber aufgetreten, die bisher nicht am Paris-Prozess teilnehmen: große private Stiftungen wie die Gates Foundation sowie Länder aus dem Süden selbst. Staaten wie Indien, China, Brasilien und Südkorea und Ölländer wie Saudi-Arabien und Venezuela vergeben zunehmend Hilfe an arme Entwicklungsländer. Der Gesamtumfang ist nicht bekannt, wird aber auf mindestens 9,5 bis 12 Milliarden US-Dollar geschätzt – Tendenz steigend.
Die Hilfe dieser Länder ist im Durchschnitt stärker als die der DAC-Geber von außenpolitischen oder außenwirtschaftlichen Zielen geprägt wie der Suche nach Rohstoffen oder der Gewinnung von Verbündeten. Und sie ist meist nicht an Bedingungen geknüpft. Traditionelle Geber fürchten, dass dies die Forderungen nach besserer Regierungsführung untergräbt. Andererseits stärkt es laut der OECD die Position armer Länder gegenüber den Gebern im DAC. Zudem fließt Süd-Süd-Hilfe zum guten Teil in den Aufbau von Infrastruktur, wo westliche Geber sich wenig engagieren. Kurz, das Chaos in der Hilfsarchitektur wird man allenfalls vermindern können. Doch auch unter diesen Umständen wird wirksame Hilfe geleistet. Versuche von Ökonomen, statistisch den Einfluss der Hilfe auf das Wirtschaftswachstum der Empfängerländer zu messen, haben zwar keine eindeutigen Ergebnisse gebracht. Ähnlich schwierig festzustellen ist es, ob Hilfe die Regierungsführung verbessert. Klar belegt ist aber, dass sie zahllosen Menschen Zugang zu Bildung und Gesundheitsdiensten verschafft und damit ihre Lebensbedingungen stark verbessert hat.
Welche Schlüsse kann man daraus ziehen? So viel Abstimmung und Arbeitsteilung wie möglich sind wichtig; hierzu muss man auch mit Geberstaaten im Süden ins Gespräch kommen. Man darf aber von Entwicklungshilfe keine Wunder erwarten. Die privaten Kapitalflüsse sind viel höher, und auch die Rücküberweisungen von Migranten im Ausland waren 2004 rund doppelt so hoch wie die ODA. Diese allein kann keine Entwicklung bringen und droht mit Aufgaben wie Steuerung von Migration, Klimaschutz und Terrorprävention am Ende überfrachtet zu werden. Hier sind Strukturreformen im Norden und global entscheidend – etwa im Finanzsystem, beim Umgang mit Rohstoffen und in der Außenpolitik. Deshalb die Hilfe auf Sozialdienste zu beschränken, wo ihre Wirkung statistisch klar fassbar ist, scheint aber auch nicht klug. Die Frage ist, welche Hilfsinstrumente im Einzelfall zur Verbesserung von Institutionen beitragen können. Solche Hilfe ist stets eine politische Einwirkung, die Zeit braucht und fehlschlagen kann. Doch das kommt in der Politik ja auch anderswo vor.
Bernd Ludermann ist Chefredakteur von „welt-sichten“.
Nach Doha, vor der nächsten UN-Konferenz
Beinahe wäre die UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Doha Anfang Dezember ein Opfer der Finanzkrise geworden. Zeitweise war daran gedacht, die Konferenz gar nicht statfinden zu lassen. Die Geberländer könnten derzeit allzu sehr mit sich selber beschäftigt sein, fürchteten die Organisatoren. Dann fand sie doch statt. Beobachter rätseln seither: Ist das Glas halb voll oder halb leer? Nicht wenige sehen Chancen, die Lage der Entwicklungsländer grundlegend zu verbessern – trotz oder sogar dank der gegenwärtigen Finanzkrise.
Das Ergebnis fiel am Ende doch besser aus, als die Doha-Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs, Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul, realistischerweise hoffen durfte. Zwar enthält das Schlussdokument keine konkreten Hilfszusagen an die Entwicklungsländer. Doch sollen die Staaten mehr Mittel für den Kampf gegen die Armut bereitstellen. Ausdrücklich begrüßt und zur Nachahmung empfohlen wird die Selbstverpflichtung der EU-Länder, bis 2015 einen Anteil von 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts für Entwicklungszwecke bereitzustellen. Innovative Finanzierungsinstrumente wie Erlöse aus dem Emissionshandel sollen stärker genutzt werden. Der milliardenschweren Steuerhinterziehung und -vermeidung in Entwicklungsländern müsse ein Riegel vorgeschoben werden.
Attac kritisiert, dass viele Industrieländer die Konferenz „geschwänzt“ hätten – nur wenige ihrer Staatschefs waren anwesend; das zeige, welch niedrigen Stellenwert sie einer Neuordnung des internationalen Finanz- und Handelssystems zugunsten der armen Länder beimessen. Andere NGOs urteilen milder: Von einem „Signal“, die Entwicklungsländer nicht im Stich lassen zu wollen, spricht der NGO-Dachverband Venro. Die Ergebnisse wiesen in die richtige Richtung, erklären Misereor und der Evangelische Entwicklungsdienst (EED). Vor allem der Beschluss, bereits im nächsten Frühjahr eine weitere große UN-Konferenz zu veranstalten, die sich gezielt mit den Auswirkungen der Finanzkrise auf die Entwicklungsländer befassen soll, nährt neue Hoffnungen. Endlich werde die Reform der Finanzarchitektur nicht mehr exklusiven Klubs wie den G8 oder den G20 überlassen, jubelte Venro, sondern zur Sache der „G192“ – sprich: aller UN-Mitglieder, auch der Entwicklungsländer.
Dass freilich auch das nicht ohne Tücken ist, wurde auf einer Fachtagung klar, zu der gleich nach Doha die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen und mehrere Entwicklungsorganisationen nach Berlin geladen hatten. Tenor: Die armen Länder müssen künftig wesentlich stärker mitentscheiden dürfen. Aber die „G192“ sind hierfür viel zu schwerfällig. UN-Strukturen, die Repräsentanz und Beschlussfähigkeit gleichermaßen sicherstellen, müssen erst noch erfunden werden – irgendwo zwischen G8/G20 und G192. Zum Beispiel ein von Ministerin Wieczorek-Zeul befürworteter neuer Globaler Rat für Wirtschaftsfragen. Mindestens muss der UN-Wirtschafts- und Sozialrat, der derzeit eine denkbar schlechte Figur macht, gründlich reformiert werden. Johannes Schradi