Abstimmung mit hohem Aufwand

Von Griet Newiger-Addy

In Ghana leisten mehr als dreißig bi- und multilaterale Geber Finanzhilfe und technische Unterstützung. Ein knappes Dutzend zahlt einen Teil seiner Hilfe direkt in den ghanaischen Staatshaushalt. Diese Budgethilfe hat die Eigenverantwortung der Regierung in Accra gestärkt und die Abstimmung unter den Gebern verbessert. Doch das Verfahren, mit dem die Geber und die Regierung sich auf gemeinsame Ziele verständigen, ist aufwändig.

Ghana ist heute ein Liebling der internationalen Gebergemeinschaft im westlichen Afrika. In den vergangenen Jahren ist das Land politisch und wirtschaftlich stabiler geworden. Das Regierungshandeln ist berechenbar, die makroökonomischen Daten sind gut und es gibt Erfolge bei der Armutsbekämpfung. Die Finanzhilfen und die technische Unterstützung für Ghana haben in den vergangenen Jahren stetig zugenommen und werden kurzfristig vermutlich weiter steigen. 2007 erhielt das Land etwas mehr als 1,2 Milliarden US-Dollar öffentliche Entwicklungshilfe (ODA). Über 30 multilaterale und bilaterale Geber sind dort tätig. Am Beispiel Ghanas soll sich zeigen, dass eine gebündelte Unterstützung von Außen zusammen mit einer glaubwürdigen Reformpolitik im Inneren auch afrikanischen Staaten zu dauerhaftem Wohlstand verhelfen kann.

Mit dem Anwachsen der Mittel wird die Frage nach ihrem wirksamen Einsatz immer dringlicher. Seit einigen Jahren arbeiten die ghanaische Regierung und die Geberorganisationen daran, den Prinzipien der Paris-Erklärung der OECD mehr Geltung zu verschaffen. Ein Teil der ODA stützt als allgemeine Budgethilfe direkt den Staatshaushalt. Für die Abstimmung der Geber untereinander und mit der Regierung ist ein komplexes System entstanden: Neben der Multi Donor Budget Support Group (MDBS-Gruppe), die die allgemeine Budgethilfe behandelt, gibt es mehr als 15 Sektorgruppen, etwa Gesundheit oder Bildung, die den Einsatz zweckgebundener Mittel koordinieren; sie werden jeweils von der Regierung und der Geberseite geleitet.

Seit 2005 kommen die Geber jährlich zusammen, um über die Umsetzung der zweiten ghanaischen Wachstums- und Armutsbekämpfungsstrategie für 2006-2009 und über Fortschritte bei der „Harmonisierung“, also der Abstimmung untereinander, zu beraten. Die geplanten Geberbeiträge und die Eigenleistungen der ghanaischen Regierung in verschiedenen Politikfeldern werden erfasst und so die Planung transparenter gemacht. 16 Geber, die zusammen 95 Prozent der ODA für Ghana bereitstellen, haben Anfang 2007 eine gemeinsame Hilfsstrategie (Joint Assistance Strategy) für das Land unterzeichnet. Aus der Sicht der meisten Beteiligten hat all dies die Koordination verbessert. „Der Dialog ist intensiver geworden und bezieht viel stärker die höheren politischen Ebenen mit ein“, sagt Veronica Sackey, die im ghanaischen Finanzministerium für die Koordination der Budgethilfe zuständig ist. Die Einführung der gemeinsamen Budgethilfe war 2003 ein zentraler Schritt zu mehr Eigenverantwortung der ghanaischen Regierung (ownership) und zur Ausrichtung der Geber an deren Prioritäten (alignment). Beteiligt sind elf bilaterale und multilaterale Geber – neben der Weltbank zum Beispiel die britische und die deutsche Entwicklungszusammenarbeit. Das Volumen der Budgethilfe hat stetig zugenommen und lag 2007 bei 315 Millionen US-Dollar, das entspricht einem Viertel der gesamten an Ghana gezahlten ODA.

Auch die Budgethilfe ist jedoch an Bedingungen geknüpft – etwa dass die Volkswirtschaft stabil ist und dass die Regierung entwicklungspolitische Ziele vorgibt sowie Reformen im öffentlichen Finanzmanagement durchführt. Die Auszahlung wird an die Erfüllung gemeinsam festgelegter Leistungskriterien gekoppelt.

Ghana gewährt sich jedes Jahr zwei Monate ohne Gebermissionen

Üblicherweise bringt die Regierung im November eines Jahres den Haushaltsentwurf im Parlament ein. Damit ihr während der Haushaltserstellung keine Arbeitskapazität durch Verhandlungen mit Gebern geraubt wird, gelten die zwei Monate davor als frei von Geber-Missionen (mission-free period). Ist der Haushalt verabschiedet, handeln die MDBS-Gruppe und die Regierung unter Beteiligung der Sektorgruppen in einem wochenlangen Verfahren Ziele und Indikatoren aus, die in eine Vereinbarung zur Fortschrittsmessung (Progress Assessment Framework, PAF) einfließt. Die PAF ist das eigentliche Herzstück der Budgethilfe. „Sie ist eine gemeinsame Anstrengung von Regierung, Gebern und Sektorgruppen, aus den politischen Vorgaben der Regierung klare Ziele und Handlungsstrategien abzuleiten“, erläutert Veronica Sackey.

In diesem Jahr wurden 31 Ziele vereinbart. Dazu zählen, die Einschulungsquoten zu erhöhen, den Impfschutz bei Kindern zu steigern, den Zugang der Bevölkerung zu Trinkwasser zu verbessern und die Dezentralisierung der Verwaltung zu beschleunigen. Es finden sich auch brisante Punkte – etwa nach Untersuchungen des parlamentarischen Rechnungsprüfungsausschusses auch Strafverfahren einzuleiten. Von den Zielen werden einzelne ausgewählt, die die weitere Mittelauszahlung im übernächsten Jahr beeinflussen (triggers). Die meisten Geber haben nämlich ihre Auszahlungen in eine feste und in eine leistungsabhängige Komponente aufgeteilt. Die erste wird gezahlt, wenn volkswirtschaftliche Stabilität gewährleistet ist und grundsätzlich Fortschritte bei der Umsetzung der nationalen Entwicklungsziele erkennbar sind. Die zweite wird anteilig gekürzt, falls bei einem oder mehreren triggers die Indikatoren nicht erreicht werden. Die Geber haben seit Einführung der Budgethilfe zweimal die in Aussicht gestellten Mittel der leistungsabhängigen Komponente nicht in vollem Umfang ausgezahlt.

Meistens können sich die Geber bei diesen Verhandlungen am Ende auf eine gemeinsame Position einigen. Doch die Abstimmungsprozesse sind aufwändig, die Transaktionskosten immer noch erheblich. „Sie haben sich aber von der Regierung weg deutlich auf die Seite der Geber verlagert“, so Joachim Schmitt, der bis vor kurzem EZ-Referent in der deutschen Botschaft in Accra und zeitweise Co-Vorsitzender der MDBS-Gruppe war. Der hohe Aufwand liegt zum einen daran, dass Ghana auch außerhalb der Budgethilfe ODA erhält und dafür weiter bilaterale Abstimmungen zwischen einem Geber und der Regierung notwendig sind. Zum anderen muss sich das System erst einspielen. Eine Untersuchung der Weltbank macht etwa deutlich, dass die Verhandlungen über die grundsätzlich schwierige Frage, wie man die Umsetzung der vereinbarten Ziele messen sollte, ausuferten. Hier trafen unterschiedliche Ansätze und Interessen aufeinander.

Die Europäische Kommission befürwortet beispielsweise klare Ergebnisindikatoren, an die die Höhe der Mittelauszahlung strikt gebunden wird. „Das entspricht den Vorgaben internationaler Vereinbarungen wie der Paris-Erklärung und kann den europäischen Wählern, denen gegenüber wir rechenschaftspflichtig sind, vermittelt werden“, heißt es bei der Delegation der Kommission in Ghana. Andere Geber sind eher für eine Mischung aus ergebnis- und prozessorientierten Indikatoren, um mehr Raum für einen offenen Dialog zu schaffen und der ghanaischen Regierung größere Spielräume für die Erprobung unterschiedlicher Politikansätze zu geben.

Laut einer Studie des ghanaischen Center for Democratic Development (CDD) und des britischen Overseas Development Institute (ODI) haben ergebnisorientierte Indikatoren, die die Mittelauszahlung beeinflussen, dazu geführt, dass sich der Politikdialog zu sehr auf Details der Erfolgsmessung konzentriert statt auf strategische Probleme. Dagegen haben sie nach Ansicht von Entwicklungsfachmann Joachim Schmitt den Dialog zwischen der Regierung und den Gebern realistischer gemacht und stärker auf die Erfassung und Bewertung des politisch Machbaren konzentriert. Das ghanaische Finanzministerium sähe es allerdings lieber, wenn die Budgethilfe keine leistungsbezogene Komponente enthielte. „Es ist so, als ob der Lehrer seinem Schüler eine Note gibt“, findet Veronika Sackey. „Wenn sich eine Regierung klar und unumkehrbar zu den vereinbarten Zielen bekennt, sollte es keine Zahlungsabzüge geben.“ Immerhin hat das strikte Monitoring zu einem Anstieg der Ausgaben für Armutsbekämpfung beigetragen. Laut der Untersuchung von CDD und ODI hat die Budgethilfe unter anderem den Zugang zu Bildung, die Stärkung der Eigenverantwortung der Regierung, die Verlässlichkeit der Mittelzusagen auf Geberseite sowie die Einbindung des Parlaments und der Zivilgesellschaft in den Budgetprozess günstig beeinflusst. Zudem wird allgemein anerkannt, dass das westafrikanische Land große Anstrengungen unternommen hat, um das öffentliche Finanzwesen zu verbessern. Dennoch klappt vieles noch nicht richtig. Öffentliche Ausschreibungen dauern zu lange, Finanzmittel fließen nicht ab und bei der Aufstellung der Personalkosten liegen die Haushaltsplaner regelmäßig daneben. In diesem Jahr hat der parlamentarische Rechnungsprüfungsausschuss erstmals öffentliche Anhörungen durchgeführt und damit für eine außergewöhnliche Transparenz gesorgt. Das Ausmaß von Vergeudung und Bereicherung in der Verwaltung, das dabei an die Öffentlichkeit kam, machten die ghanaische Bevölkerung allerdings fassungslos.

Befürworter der Budgethilfe argumentieren, sie eröffne die Möglichkeit, solche Probleme in einem hochrangigen Dialog anzusprechen und über Zielvereinbarungen anzugehen. „Wenn wir Parallelstrukturen aufbauen, haben wir viel weniger Chancen, die Umsetzung wichtiger Regierungsvorhaben zu unterstützen“, sagt Christian Rogg, ein leitender Mitarbeiter des britischen DFID und derzeit Co-Vorsitzender der MDBS-Gruppe. Die britische Regierung speist mehr als 60 Prozent ihrer Zahlungen in die Budgethilfe ein. Für Rogg liegen die Vorteile dieses Vorgehens auf der Hand: „Die Eigenverantwortung nimmt zu, da die Ziele und Indikatoren aus Regierungsäußerungen abgeleitet werden. Die Harmonisierung wird vorangetrieben, da die Kriterien der Evaluierung bei allen beteiligten Gebern gleich sind. Und die Budgetgruppe arbeitet weniger fragmentiert als andere Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit.“

Die deutsche Regierung befürwortet einen anderen Mix aus Budgethilfe und Technischer Zusammenarbeit. Sie zahlte zwischen 2006 und 2008 ungefähr 30 Prozent ihrer ODA an Ghana als Budgethilfe und flankiert dies mit dem Einsatz mehrerer Berater und mit einem Programm zur Steuer- und Haushaltspolitik. Julius Spatz von der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in Ghana erläutert, gerade bei der Unterstützung von innovativen Prozessen und dem Capacity Development sei die Technische Zusammenarbeit unverzichtbar.

Trotz guter Noten für Ghanas Finanzsystem sinkt der Anteil der Budgethilfe

Die meisten an der Budgethilfe beteiligten Geber haben ihre Einzahlungen in den vergangenen Jahren aufgestockt, allerdings in unterschiedlichem Maße. Da aber die ghanaische Regierung zugleich ihre eigenen Einnahmen steigern konnte, beträgt der Anteil der Budgethilfe am Staatshaushalt nur noch etwa fünf Prozent. Auch ihr Anteil an der gesamten ODA ist seit ihrer Einführung gesunken, während der Anteil der projektbezogenen Mittel stetig angestiegen ist und 2007 bei etwas über 60 Prozent lag. Dies liegt vor allem daran, dass sich immer mehr Geber in Ghana engagieren, die grundsätzlich keine Budgethilfe leisten dürfen oder wollen – etwa die US-amerikanische Entwicklungsagentur USAID, UN-Organisationen oder der Globale Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria. Obwohl die Weltbank das öffentliche Finanzmanagement in Ghana besser beurteilt als früher, leiten die Geber insgesamt zehn Prozent weniger ihrer Mittel darüber.

Im ghanaischen Finanzministerium würde man eine weitere Ausweitung der Budgethilfe begrüßen und hält sektor- und projektbezogene Ansätze nur bei großen Infrastrukturprojekten für sinnvoll. Anders sehen das einige Fachministerien, weil Budgethilfe vom Finanzministerium verteilt wird, während programmgebundene Hilfe teils direkt an Fachbehörden geht. Die Fachministerien wollen keinen Einfluss verlieren und sicherstellen, dass das Geld tatsächlich für geplante Aufgaben eingesetzt wird. In den Sektorgruppen sind die Abstimmung der Geber sowie der Einfluss der Regierung darauf von Gruppe zu Gruppe sehr unterschiedlich. In einigen Sektoren dominieren Projektansätze. In anderen gibt es daneben auch Sektorbudgethilfe – dabei fließt in der Regel das Geld in den Haushalt, und die zugehörigen Zielvereinbarungen sind sektorspezifisch –, oder mehrere Geber legen ihre Mittel zusammen. Beispielsweise stellen für die Förderung des Privatsektors die Weltbank, Dänemark, Großbritannien und Deutschland gemeinsam dem Wirtschaftsministerium 30 Millionen US-Dollar zur Verfügung. Allerdings haben umständliche Verwaltungsverfahren und Kapazitätsengpässe im Ministerium dazu geführt, dass in den ersten beiden Jahren weniger als 1,5 Millionen  davon genutzt wurden. „Das System muss erst mal anlaufen. Es ist ein Lern- und Aushandlungsprozess für das Ministerium und uns“, sagt Julius Spatz, der Leiter des Programms Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung der GTZ.

Echte Fortschritte bei der Geberharmonisierung würde eine Arbeitsteilung zwischen Gebern bewirken, so dass weniger in den einzelnen Sektoren tätig wären. Jetzt ballen sich in manchen Sektorgruppen die Geber, während andere unterbesetzt sind. Einige Geber haben sogenannte delegierte Kooperationen, das heißt sie finanzieren als stille Partner von anderen betreute Vorhaben mit. Die Zahl gemeinsam durchgeführter Vorhaben hat zugenommen, ohne dass dies die Zahl der Vorhaben insgesamt verringert hat. Oft scheitert die Zusammenarbeit verschiedener Geber nicht am Willen in Ghana, sondern eher an unvereinbaren Verwaltungsverfahren in den Geberzentralen – schon der Wunsch nach einem gemeinsamen Berichtssystem kann zu einer schwer zu nehmenden Hürde werden. Der Ball liegt jetzt im Feld der ghanaischen Regierung: Von ihr wird erwartet, dass sie für die Arbeitsteilung der Geber klare Vorgaben macht.

Insgesamt sind in Ghana bei der Umsetzung der Paris-Agenda Fortschritte gemacht worden. Die Eigenverantwortung der Regierung ist gestärkt und die Harmonisierung der Geberorganisationen verbessert worden. Dennoch ist bei vielen Gebern der Eindruck entstanden, dass die Regierung den Prozess jetzt ohne großen Schwung betreibt. Dies mag auch daran liegen, dass Ghana inzwischen auf neue Finanzquellen zurückgreifen kann, nämlich bei Regierungen in Asien und dem Mittleren Osten sowie zuletzt auch auf private Kapitalmärkte. Neue Impulse für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit könnten sich in Zukunft aus einer stärkeren Einbeziehung der Zivilgesellschaft ergeben. Wie das aussehen könnte, wird in Ghana aber erst seit kurzem diskutiert. 

Griet Newiger-Addy ist Politikwissenschaftlerin und arbeitet als freie Autorin und als Consultant in Accra, Ghana.

Literatur Carlos Cavalcanti: Reducing the Transaction Costs of Development Assistance. Ghana’s MDBS Experience from 2003 to 2007; World Bank, Africa Region, Policy Research Working Paper 4409, November 2007.

ODI/CDD Ghana: Joint Evaluation of MDBS to Ghana; London/Legon-Accra, Juni 2007.

erschienen in Ausgabe 12 / 2008: Wirkung der Entwicklungshilfe