Die besseren Helfer?

Von Dirk-Jan Koch

Einige internationale nichtstaatliche Organisationen geben mehr Geld für Entwicklungshilfe als einzelne Industrieländer. Sie sollten deshalb in ihrer Arbeit dieselben Prinzipien verfolgen, auf die sich staatliche Geber in der Pariser Erklärung zur Steigerung der Wirksamkeit der Hilfe verpflichtet haben. Ihre bisherigen Initiativen, Koordination, Arbeitsteilung und Abstimmung zu verbessern, sind zu unverbindlich.

Internationale nichtstaatliche Entwicklungshilfeorganisationen (INGOs) drängen offizielle Geber, die Pariser Erklärung zur Steigerung der Wirksamkeit der Hilfe umzusetzen und auszuweiten. In der Erklärung von 2005 sind grundlegende Prinzipien festgelegt wie eine bessere Koordination der Geber untereinander, eine engere Abstimmung ihrer Ziele mit denen der Empfänger und eine stärkere gegenseitige Rechenschaftspflicht. Internationale NGOs haben dazu eine beachtliche Zahl politischer Stellungnahmen und Berichte veröffentlicht. Doch nur in wenigen davon finden sich konkrete Angaben, wie sie selbst die Prinzipien der Pariser Erklärung befolgen. Es ist nötig, sich darüber Gedanken zu machen; die Vorarbeit dazu von Initiativen wie dem „Open Forum for Civil Society Effectiveness“ verdient Unterstützung.

Bisher sind die Initiativen der NGOs zu unverbindlich. Sie brauchen selbst ein Dokument wie die Paris-Erklärung, das die Bemühungen um eine wirksame Hilfe auf eine verbindliche Basis stellt. Der wichtigste Grund dafür liegt in ihrer schieren Größe: Das Hilfsbudget von World Vision International übersteigt das Italiens, Plan International gibt mehr Geld für Entwicklungshilfe aus als Griechenland und die Save the Children Alliance mehr als Finnland. Care verfügt weltweit über rund 14.500 Angestellte – mehr als der Internationale Währungsfonds und die Weltbank zusammen. Die Dachorganisationen internationaler NGOs hatten 2008 bereits mehr als 2500 Mitglieder.

Laut Schätzungen betrugen die jährlichen Budgets internationaler NGOs aus Mitgliedsländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) im Jahr 2005 schon 26,9 Milliarden US-Dollar, davon waren 16,5 Milliarden Dollar private Spenden und 10,4 Milliarden Dollar staatliche Zuschüsse. Im selben Jahr gaben die OECD-Länder für offizielle Entwicklungszusammenarbeit (ODA) 84,1 Milliarden Dollar aus – ohne Schuldenerlasse, aber einschließlich der Zuschüsse für nichtstaatliche Organisationen.

Internationale nichtstaatliche Organisationen verteilen ihre Hilfe sehr ungleichmäßig. Laut Angaben von 60 der größten Entwicklungs-NGOs erhalten Länder wie Sambia, Ost-Timor, Simbabwe oder Nicaragua pro Kopf mehr als 20 mal soviel Hilfe wie die Zentralafrikanische Republik, der Jemen, die Elfenbeinküste, Pakistan oder Nigeria. Auch ihre Präsenz in Ländern des Südens ist unterschiedlich. In Äthiopien etwa sind allein fünf Unterorganisationen von World Vision, sieben von Oxfam, sechs von Care und neun von Save the Children tätig, alle mit eigenen Büros. In relativ kleinen Ländern wie Guatemala, Sri Lanka und Simbabwe sind mehr als 40 der 60 größten internationalen NGOs vertreten – ganz im Gegensatz zu Kongo-Brazzaville, Jemen und der Zentralafrikanischen Republik, wo nur eine Handvoll von ihnen tätig ist.

Die Familien internationaler Organisationen aktualisieren ständig ihre Landkarten, um den Überblick zu behalten, welches ihrer Mitglieder wo tätig ist. Aber sie ziehen daraus nicht die Konsequenz, gemeinsam zu planen, um eine vernünftigere und ausgewogenere Arbeitsteilung zustande zu bringen. Organisationen aus dem Norden eröffnen neue Büros in Entwicklungsländern und konkurrieren mit ihren früheren Partnern um dieselben Zuschüsse. Dies stößt bei lokalen NGOs auf deutliche Kritik. Lokale Unterorganisationen verwirklichen zudem selbstständig Projekte. Die Projektverwaltungs-Büros mancher internationaler NGOs in Empfängerländern sehen ganz ähnlich aus wie die „Project Implementation Units“ der staatlichen Geber, deren Zahl die Pariser Erklärung verringern will.

Die Arbeit fast jeder internationalen NGO wird von einem Vorstand bestimmt. Ein Anzeichen dafür, inwieweit sie gegenüber den Empfängern ihrer Hilfe rechenschaftspflichtig sind, ist, ob diese in den Gremien vertreten sind. Laut einem Vergleich der Vorstandsgremien von 55 der größten Entwicklungshilfe-NGOs hatten die Vorstände zusammen 693 Mitglieder. Davon kamen nur 42, also lediglich sechs Prozent, aus Entwicklungsländern. Das Fehlen einer solchen institutionalisierten Rückkopplung in der Welt der NGOs ist von verschiedenen Seiten kritisiert worden. Das „International NGO Training and Research Center“ in Oxford mahnt schon lange, dass „NGOs aus dem Norden ihre Mechanismen, Feedback von Partnern aus dem Süden zu erhalten, stärken und formalisieren müssen“. Der Global Accountability Report für 2006 stellt fest, dass in gewinnorientierten Organisationen und Institutionen wie der Weltbank einfache, Macht ausgleichende Instrumente wie Beschwerdeverfahren weiter verbreitet und besser entwickelt sind als in internationalen NGOs.

Ein deutlicher Unterschied besteht nach wie vor zwischen den Verträgen, die NGOs mit ihren Geldgebern abschließen und denen mit den Empfängern ihrer Hilfe. Das „Center for International Development Issues“ in Nijmegen hat niederländische Geberorganisationen untersucht und festgestellt, dass NGOs oft Mittel ohne Zweckbindung erhalten, also Zuschüsse, die sie nach Bedarf für Verwaltungskosten oder Projekte ausgeben dürfen. Ihren Partnern genehmigen sie hingegen nur zweckgebundene Mittel. Die Verträge der Hilfsorganisationen in den Industrieländern laufen durchschnittlich etwa vier Jahre,  ihre Beziehungen zu den südlichen Partnern sind hingegen häufig kürzer terminiert. Belege für ihre Abneigung, deren organisatorische Entwicklung zu finanzieren, sind zahlreich. Sie scheinen oft mehr daran interessiert zu sein, ihre spezifischen Projekte zu verwirklichen, als die strategischen und verwaltungstechnischen Kenntnisse und Fähigkeiten der Organisationen in den Ländern des Südens   auszubauen.

Staatliche Geber gehen bei der Abstimmung mit gutem Beispiel voran

Die skandinavischen Staaten und einige ihrer Nachbarländer (Dänemark, Finnland, Irland, die Niederlande, Norwegen, Schweden und Großbritannien) machen bereits deutliche Fortschritte bei dem Versuch, ihre NGO-Hilfe besser mit den Prinzipien der Pariser Erklärung in Einklang zu bringen. Eine neue Studie über diese Geber zeigt, dass sich die Botschaften von immer mehr Ländern abstimmen und dezentralisierte Agenturen für finanzielle Hilfe aufbauen. Ein Beispiel ist die „Stiftung für Zivilgesellschaft“ in Tansania, die die Fördermittel der Geber an nichtstaatliche tansanische Organisationen weiterleitet. Solche Vorgehensweisen stehen oft besser in Einklang mit den Prinzipien der Pariser Erklärung als die derzeitigen Finanzierungswege von NGOs, vor allem mit Blick auf eine bessere Koordination der Hilfe.

Es gibt erste Anzeichen dafür, dass davon längerfristig alle Beteiligten profitieren. Lokale Organisationen erhalten mehr Fördermittel, zunehmend ohne Zweckbindung, und können besser damit planen. Die Berichte über die Verwendung der Mittel werden standardisiert, damit gehen zusätzlich die Kosten dafür zurück.

Auch NGOs haben mehrere Initiativen gestartet, um Abstimmung, Koordination und Rechenschaftspflicht zu verbessern. Auf dem Feld der humanitären Hilfe sind das „Sphere Project“, das unter anderem verbindliche Verhaltensregeln und Mindeststandards in der Katastrophenhilfe festschreibt, und die „Humanitarian Accountability Partnership“ zu nennen. Diese gemeinsamen Anstrengungen verdienen Anerkennung. Bei den internationalen Entwicklungshilfe-NGOs sind vergleichbare Initiativen bedauerlicherweise noch nicht über ein unverbindliches Stadium hinausgekommen. Sie müssen vertieft, ausgeweitet und beschleunigt werden.

Aus dem Englischen von Christian Neven-du Mont.

Dirk-Jan Koch ist Sozialwissenschaftler im Centre for International Development Issues an der Radboud Universität im niederländischen Nijmegen.

erschienen in Ausgabe 12 / 2008: Wirkung der Entwicklungshilfe