Stabilisierungsprogramme

Wolfgang Ammer

Stabilisierungsprogramme

Helfen selten, schaden oft

Die internationale Gebergemeinschaft gibt Milliarden für sogenannte Stabilisierungsprogramme in gewaltoffenen Räumen aus, also in Ländern und Regionen, in denen kein Staat ein Mindestmaß an öffentlicher Sicherheit und Rechtsdurchsetzung gewährleisten kann. Die erhoffte Wirkung bleibt meistens aus, manchmal werden Konflikte sogar angeheizt. Es gibt aber Beispiele, wie das vermieden werden kann.

Die USA allein haben in Afghanistan zwischen 2002 und 2017 rund 4,7 Milliarden US-Dollar für Programme aufgewandt, die unmittelbar zur Verminderung von Gewalt und zur Stabilisierung beitragen sollen. Funktioniert hat das nicht. Der Sonderinspektor, den die US-Regierung für die Prüfung des Wiederaufbaus in Afghanistan eingesetzt hat, ist in einer breit angelegten Studie 2018 zum Schluss gekommen: „Die hohen, für die Stabilisierung bestimmten Summen, welche die USA in Afghanistan auf der Suche nach schnellen Fortschritten eingesetzt haben, haben oft Konflikte verschärft, Korruption ermöglicht und die Unterstützung für Aufständische befördert.“ Eine Auswertung aller zum Thema vorliegenden empirisch fundierten Studien von 2001 bis 2016 kommt zu ähnlich ernüchternden Ergebnissen. Die Mehrzahl der untersuchten Programme hatte entweder keine gewaltmindernde Wirkung oder führte gar zu mehr Gewalt.

Wieso ist das so? Stabilisierungsprojekte sind in der Regel ganz normale Entwicklungsprojekte in instabilen Räumen. Eines der größten Stabilisierungsprogramme weltweit war das von der US-Armee in Afghanistan und im Irak durchgeführte Commanders Emergency Response Program (CERP). CERP baute in gewaltoffenen Räumen Brücken, Straßen und Bewässerungskanäle, renovierte Schulhäuser oder verteilte Dünger und Lebensmittel – oft gemeinsam mit den betroffenen Dorfgemeinschaften. Damit unterscheidet es sich nicht wesentlich von Programmen ziviler Organisationen. Ein Beispiel ist das von der Weltbank finanzierte National Solidarity Program. Das war ein landesweites afghanisches Entwicklungsprogramm, das Dorfgemeinschaften Infrastrukturmaßnahmen ermöglichte. Einen ähnlichen Ansatz verfolgt das vom Auswärtigen Amt finanzierte Stabilisierungsprogramm Nordafghanistan.

Autor

Christoph Zürcher

ist Professor an der Universität Ottawa. Er forscht unter anderem zur Wirkung von Entwicklungsprojekten in fragilen Staaten und ist als Gutachter tätig. Er ist Autor des ersten Meta-Review zu den Wirkungen von Entwicklungshilfe in Afghanistan.
Von all diesen Programmen erhoffte man sich nicht nur „normale“ Entwicklungswirkungen, sondern auch Stabilisierung: bessere Beziehungen zwischen der Bevölkerung und dem Staat, mehr Legitimität für internationale Akteure, weniger für die Aufständischen und dadurch letztlich weniger Gewalt. Dabei setzte man meistens auf die vage Hoffnung, dass verminderte Armut und die bessere Versorgung mit Dienstleistungen irgendwie zu weniger Gewalt führen würde. Manchmal wurde darauf verwiesen, legitime Einkommensmöglichkeiten könnten junge Männer davon abhalten, sich gegen Bezahlung Rebellen anzuschließen. Oder es wurde spekuliert, dass Entwicklungsvorhaben die Köpfe und Herzen der Menschen gewinnen würden.

Fünf Gründe, warum die Programme nicht funktionieren

Es mag verständlich sein, dass wir uns für eine gewisse Zeit einer Stabilisierungseuphorie hingegeben haben. Mittlerweile ist aber ausreichend belegt, dass Entwicklungszusammenarbeit nur in den allerwenigsten Fällen unmittelbar gewaltmindernd wirkt. Dafür gibt es fünf gewichtige Gründe.

Erstens sind die Wohlfahrtsgewinne, die man in gewaltoffenen Räumen erreichen kann, zu gering, um das Verhalten der Bevölkerung zu verändern. Das müsste aber geschehen, damit Entwicklungsvorhaben gewaltmindernd wirken. Die Bevölkerung müsste sich zum aktiven oder zumindest subversiven Widerstand gegen Rebellen entschließen. Sie müsste mit der Regierung kooperieren, Aufständischen den Zutritt zu den Dörfern verbieten und ihnen keine Nahrung, keinen Transport oder keine Zuflucht bieten. Das würde möglicherweise mittelfristig Gewalt vermindern. Es ist aber offensichtlich, dass ein solches Verhalten mit einem hohen Risiko behaftet ist. Wer so etwas tut, läuft Gefahr, als Kollaborateur bestraft zu werden. Wenn der Staat zu schwach ist, um verlässlich Sicherheit zu bieten, wird kaum jemand bereit sein, dieses Risiko einzugehen – selbst wenn als Belohnung eine neue Brücke oder ein neues Schulhaus winkt.

Zweitens handeln die Aufständischen rational und reagieren auf Bedrohungen strategisch. Falls Entwicklungsvorhaben tatsächlich zu einer besseren Zusammenarbeit zwischen der Bevölkerung und dem Staat führen oder die Reichweite des Staates vergrößern – etwa durch den Bau von Regierungsgebäuden oder Straßen –, dann werden Rebellen versuchen, diese Vorhaben zu sabotieren: mit Drohungen gegen die Gemeinden und die Entwicklungshelfer, notfalls mit Gewalt. 

Nicht alle Entwicklungsvorhaben sehen sie dabei als Bedrohung an. Gerade solche im Gesundheitsbereich oder zur Sicherung der Lebensgrundlagen werden oft toleriert. Allerdings werden die Aufständischen immer versuchen, einen Teil der Hilfe abzugreifen. Entwicklungszusammenarbeit wird oft „besteuert“: Nichtstaatliche Organisationen (NGOs) werden gezwungen, Schutzgelder zu bezahlen oder sich zu „registrieren“. Dadurch wird der Aufstand indirekt gestärkt. Dies ist der dritte Grund, weshalb entwicklungspolitische Maßnahmen in gewaltoffenen Räumen selten gewaltmindernd wirken.

Viertens sind viele Aufstandsbewegungen ideologisch oder religiös motiviert. Wer sich ihnen anschließt, tut das oft nicht aus Profitstreben, sondern aus religiöser oder ideologischer Überzeugung. Selbst wenn es gelänge, ausreichend legitime Erwerbsmöglichkeiten zu schaffen, würde das nicht notwendigerweise dazu führen, dass junge gewaltbereite Männer sich von Rebellen abwenden, um einer Erwerbsarbeit nachzugehen.

Fünftens sind Gewaltkonflikte letzten Endes auch immer politisch motiviert, selbst wenn viele eine profitorientierte Eigendynamik entwickeln und Gewaltökonomien hervorbringen. Sie zu beenden, ist nur denkbar als Resultat eines langwierigen und schwierigen politischen Prozesses. Stabilisierungsprogramme sind kein probates Mittel, um einen solchen Prozess in Gang zu bringen.

Schädliche Folgen vermeiden

Aus diesen Gründen wirken Entwicklungsvorhaben in gewalt­offenen Räumen in der Regel nicht gewaltmindernd. Im Gegenteil: Dort besteht eine große Gefahr, dass sie Gewalt noch fördern, indem sie entweder eine direkte Reaktion der Rebellen provozieren (Sabotage) oder aber diese unfreiwillig mitfinanzieren („Steuern“) und so mittelfristig stärken.

Entwicklungsagenturen sollten sich dessen bewusst sein. Das bedeutet nicht, dass sie sich aus den unsichersten Distrikten zurückziehen sollten. Entwicklungsprojekte sollten aber von der Aufgabe, gewaltmindernd zu wirken, entlastet werden und sich darauf konzen­trieren, auch in einem schwierigen Umfeld Armut zu bekämpfen. Dabei sollte mehr als bisher darüber nachgedacht werden, wie Entwicklungszusammenarbeit zu gestalten ist, um unbeabsichtigte schädliche Wirkungen (Sabotage und Steuern) zu minimieren. Für den afghanischen Kontext wissen wir das bereits ziemlich genau: Das geringste Risiko für unbeabsichtigte Nebenwirkungen haben kleinere Vorhaben zu Gesundheit und Sicherung der Lebensgrundlagen, welche partizipativ in einer längerfristigen Kooperation mit den Dorfgemeinschaften umgesetzt werden. Größere, teure Vorhaben, die ausschließlich mit staatlichen Partnern umgesetzt werden und großes Potenzial für Korruption oder Besteuerung durch die Rebellen haben, sollten vermieden werden. 

ZUM WEITERLESEN
Christoph Zürcher: What Do We (Not) Know About Development Aid and Violence? 
A Systematic Review, World Development 98, No. Supplement C (October 2017)

erschienen in Ausgabe 12 / 2020: Auf die Heißzeit vorbereiten

Kommentare

Nur weil sich da in einer fernen Hauptstadt jemand Präsident nennt, hat das vor Ort keine Auswirkung oder Macht.
Man muss genau beobachten, wer übt die tatsächliche Staatsgewalt aus, indem er Leute belohnen oder bestrafen kann, wer macht Propaganda. Wo sind die tatsächlichen Grenzen real existierender Provinzen, nicht die historischen Striche auf der Landkarte. Nach welchen Gesichtspunkten wird Vasallentreue geleistet. Die Schildordnung des Mittelalters ist da als Denkmodell hilfreicher als modernes Jura.
Die Länder sind groß. Da passen mal von Schweiz, Liechtenstein, Luxemburg bis Dänemark viele Länder rein. Und viele dieser Gebiete haben mehr tatsächliche eigene Souveränität als Schweizer Kantone oder deutsche oder US-amerikanische Bundesländer.
Manchmal bleibt einem nichts anderes übrig, als geschickte Wahlfälscher oder erfolgreiche (Regional-)Putschisten als Herrscher ihres Landes anzuerkennen.
Wenn man militärisch drein schlägt, sind Propaganda-Experten gefährlichere oder lohnendere Ziele als feindliche Infanteristen mit Kalaschnikows. Soldaten brauchen viel mehr Polizei-Fähigkeiten.

Neuen Kommentar schreiben