Öffentlich-private Partnerschaften

Bringt nichts

Eines der "Erfolgsbeispiele": Der deutsche Aromahersteller Symrise hat im Rahmen eines PPP-Projekts eine Vanille-Produktion in Madagaskar aufgebaut.
Deutschland will für mehr private Investitionen in Afrika sorgen. Eine Evaluierung bisheriger öffentlich-privater-Partnerschaften in der deutschen Entwicklungshilfe kommt zu einem ernüchternden Ergebnis: Selbst der Wirtschaft hilft das Konzept nicht.

Vor 20 Jahren war die Zusammenarbeit zwischen Entwicklungspolitik und Wirtschaft noch etwas Besonderes. Das Entwicklungsministerium (BMZ) stellte 1999 erstmals Mittel für öffentlich-private Partnerschaften (PPP) bereit. Daraus wurde das Programm „developpp.de“, mit dem das Ministerium bis heute rund 1500 Projekte gefördert hat. Auf Madagaskar etwa hat die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) dem deutschen Aromastoff-Hersteller Symrise geholfen, mit Kleinbauern zu kooperieren, die Vanille anbauen. Drei Jahre lang wurden tausende Bauern geschult, wie sie die Qualität und den Ertrag ihrer Ernte erhöhen können.

Mit „developpp.de“ sollte ausprobiert und gezeigt werden, wo Entwicklungspolitik und Unternehmen gemeinsame Interessen haben und einander nutzen können. Die Unternehmen werden öffentlich gefördert und sollen in Ländern und Bereichen investieren, in denen sie das sonst nicht tun würden. Das BMZ verspricht sich von der Zusammenarbeit den Transfer von Know-how und Technologien in seine Partnerländer.

Bis Ende 2015 hat das BMZ gut 330 Millionen Euro für die Partnerschaften bereitgestellt. Die beteiligten Unternehmen steuerten 559 Millionen Euro bei. Der größte Teil floss in die Schwellenländer Ostasiens, gefolgt von Afrika südlich der Sahara. In seiner Untersuchung  kommt das Deutsche Evaluierungsinstitut für die Entwicklungszusammenarbeit (DEval) zu dem Schluss, dass davon allerdings hauptsächlich die Unternehmen profitieren. Der entwicklungspolitische Nutzen von „developpp.de“ sei vergleichsweise dürftig.

Ansatz gut, Konzept schlecht

Das DEval empfiehlt dem BMZ dennoch, die Partnerschaften weiter zu fördern. Der Ansatz sei richtig, sagen Kirsten Vorwerk und Christoph Hartmann, zwei Autoren der Studie. Die Entwicklungspolitik könne die Privatwirtschaft „heute nicht mehr ignorieren“. Voraussetzung seien allerdings Änderungen im Konzept des Programms: „developpp.de“ sei derzeit „nicht dazu geeignet, breitenwirksame und strukturbildende Projekte hervorzubringen“, heißt es in der DEval-Studie.

Ein wesentlicher Mangel ist laut der Evaluierung, dass es zwischen den Partnern kein gemeinsames Verständnis gebe, was mit dem Programm erreicht werden soll. Die angenommenen gemeinsamen Interessen zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Privatwirtschaft würden „überschätzt“, während „divergierende Interessen der Kooperationspartner wenig Berücksichtigung finden“. Der  entwicklungspolitische Mehrwert der Projekte falle daher gering aus. Nach dem Ende der öffentlichen Förderung stellten die beteiligten Unternehmen häufig als erstes die entwicklungspolitisch motivierten Projektaktivitäten ein.

Keine verlässliche Wirkungskontrolle

Aufgrund der unklaren Ziele von „developpp.de“ sei zudem die Wahrscheinlichkeit von sogenannten Mitnahmeeffekten groß: das Risiko, dass das BMZ Investitionen fördert, die die Unternehmen ohnehin  getätigt hätten. Die Evaluierung bestätigt damit einen Hauptkritikpunkt vor allem zivilgesellschaftlicher Entwicklungsorganisationen an öffentlich-privaten Partnerschaften.

Die Evaluierung nennt zwei weitere Schwachpunkte, die behoben werden müssten: Zum einen gebe es kein verlässliches Verfahren zur Wirkungskontrolle der Projekte: Das Monitoring stütze sich „auf Selbstauskünfte der Unternehmen und wird nur sehr eingeschränkt über Vor-Ort-Besuche nachgehalten“. Zum anderen empfehlen die Autoren, die Vorhaben stärker an Schwerpunkten sowie Zielgruppen der deutschen Entwicklungspolitik auszurichten und sie mehr in die bilaterale Zusammenarbeit einzubetten. Nicht ausgeschöpft würden zudem die Möglichkeiten, die Unternehmen im Rahmen der Partnerschaften für entwicklungspolitische Anliegen zu sensibilisieren.

Frühere Befunde ignoriert

Die DEval-Evaluierung kommt in vielen Punkten zu den gleichen Ergebnissen wie eine frühere Untersuchung aus dem Jahr 2002. Schon damals bemängelten die Gutachter, es gebe keine verlässliche Wirkungskontrolle, die Projekte seien nicht an den Schwerpunkten und Zielen des BMZ orientiert  und das Risiko für Mitnahmeeffekte sei hoch.  Mit anderen Worten: Die Befunde der ersten Evaluierung wurden von den Verantwortlichen im BMZ und bei den Durchführungsorganisationen offenbar weitgehend ignoriert.

Das Entwicklungsministerium macht sich in einer Stellungnahme zu der DEval-Evaluierung etliche Kritikpunkte zu eigen, betont aber sinngemäß, dass es sich bei „developpp.de“ weniger um ein Programm der Entwicklungszusammenarbeit handelt, sondern mehr um eine Form der Wirtschaftsförderung mit entwicklungspolitischem Anstrich. Wörtlich schreibt das BMZ: „Mit dem Programm sollen keine Länder gefördert werden, sondern den Unternehmen soll der Schritt in ein Entwicklungsland ihrer Wahl erleichtert werden.“

Afrika-Verein: „developpp.de“ nicht relevant

Aber selbst dieses Ziel erreicht „developpp.de“ kaum. Der Afrika-Verein der deutschen Wirtschaft kann mit den vom  Entwicklungsministerium geförderten öffentlich-privaten Partnerschaften nicht viel anfangen. Auf die Frage, ob das Programm relevant sei für deutsche Unternehmen, sagt der Geschäftsführer des Vereins, Christoph Kannengießer: „Wenn ich ehrlich bin: eigentlich nicht.“ Das Programm sei „nicht falsch“, ändere aber nichts daran, dass es weiter große Hindernisse für Unternehmen gebe, die in Afrika investieren wollen. Es finde zwar langsam ein Umdenken statt, aber die Angebote der Entwicklungspolitik an die Wirtschaft hätten sich seit dem Start von „developpp.de“ 1999 nicht wesentlich verbessert. Unternehmen etwa mithilfe von Bürgschaften oder Ausfallgarantieren zu helfen, in risikoreichen Ländern Afrikas zu investieren, „wird erst in jüngster Zeit als Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit gesehen – und längst nicht von allen“, sagt Kannengießer.

Zum in der DEval-Evaluierung genannten Risiko von Mitnahmeeffekten sagt Kannengießer, wenn ein Unternehmen vor allem deshalb investiere, weil es eine Förderung dafür gebe, werde die Investition schnell enden, wenn die Förderung auslaufe. Wenn sich hingegen eine subventionierte Investition wirtschaftliche rechne, dann handele es sich  immer um einen Mitnahmeeffekt. Kannengießer: „Wer die Wirtschaft ernsthaft als Partner für die Entwicklungszusammenarbeit gewinnen will, muss akzeptieren, dass ein Teil der öffentlichen Förderung den Gewinn eines Unternehmers verbessert.“

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