Frau Baine, Sie waren Ende Mai bei der Jahrestagung der Afrikanischen Entwicklungsbank AfDB in Brazzaville dabei. Ging es da auch um Steuern?
Ja, das war ein wichtiges Thema. Auf den Treffen der AfDB geht es letztlich immer um Entwicklung, und in der Agenda 2063 der Afrikanischen Union steht in diesem Zusammenhang die Mobilisierung einheimischer Ressourcen ganz oben. Das gilt erst recht angesichts der aktuellen globalen Krisen. Die Welt steht an einem Scheideweg.
Sie spielen darauf an, dass viele Geberländer ihre Entwicklungshilfe deutlich gekürzt haben. Können Steuereinnahmen afrikanischer Staaten die dadurch entstehenden Finanzierungslücken schließen?
Kurzfristig mag das nicht möglich sein, längerfristig aber schon. Und es ist notwendig. In Ländern, die ernsthaft angefangen haben, ihre Steuersysteme zu reformieren, finanzieren die Einnahmen einen wachsenden Anteil des Staatshaushalts. Ein Beispiel ist mein Heimatland Ruanda: Dort wurde 1998 eine staatliche Steuerbehörde eingerichtet. In diesem Jahr lag der Anteil der Steuereinnahmen am Staatshaushalt bei etwa 20 Prozent. Heute sind es mehr als 70 Prozent. Das zeigt, mit Reformen, Beharrlichkeit und Maßnahmen etwa gegen illegale Finanzströme (illicit financial flows) können Regierungen ihre Abhängigkeit von Entwicklungshilfe reduzieren. Zu den Voraussetzungen dafür gehört, dass Regierungen ernsthaft ihre Steuergesetzgebung unter die Lupe nehmen, dass die Bürger und Bürgerinnen offen sind für Reformen wie die Digitalisierung des Steuersystems und dass es internationale steuerpolitische Strukturen gibt, die gut für Afrika sind.
Welche Reformen waren in Ruanda besonders wichtig?
Vor allem die Einrichtung einer Steuerbehörde, die es vorher in dieser Form nicht gab. Sie ist zuständig für die Steuererhebung und berät das Finanzministerium in Fragen der Steuerpolitik. Am Anfang ging es darum, die sehr niedrige Steuerdisziplin im Land zu steigern. Die Regierung stellte steuerpolitische Bildung und Information deshalb ganz oben auf die Tagesordnung. Heute lernen bereits die Kinder in der Schule, dass es gut ist, Steuern zu zahlen, weil damit öffentliche Dienste finanziert werden. Dafür engagieren sich auch die politische Führer: Beim jährlichen Tax Payer Appreciation Day feiert der Staatspräsident persönlich die Bürgerinnen und Bürger, die mit ihren Steuerzahlungen zum Aufbau ihres Landes beitragen. Die Leute müssen sehen, was mit ihrem Geld gemacht wird, also dass in Bildung, Gesundheit und in Infrastruktur investiert wird. Das erhöht die Zustimmung. Zudem wurde die Wirtschaft angekurbelt und damit die Steuerbasis verbreitert. Ruanda ist heute stark im Dienstleistungssektor, die Direktinvestitionen aus dem Ausland steigen. All das ist großartig für die Entwicklung des Landes.
In welchem Verhältnis stehen Einnahmen aus Einkommenssteuern der Bürger und Unternehmenssteuern?
Für ganz Afrika gilt: Am höchsten sind die Einnahmen aus Unternehmenssteuern, vor allem von großen multinationalen Konzernen. Sie machen im Durchschnitt fast zwei Drittel der gesamten Steuereinnahmen aus. Die Prüfungen von Steuerbehörden zeigen, dass solche Konzerne in einem Jahr so viel Steuern zahlen müssen wie ein normaler Bürger in vielleicht zwanzig oder dreißig Jahren.
Konzerne versuchen, ihre Steuerschuld zu reduzieren, indem sie etwa über das sogenannte transfer pricing Gewinne ins Ausland verschieben, wo die Steuern niedriger sind. Welchen Schaden verursacht das in Afrika?
ATAF berät derzeit 35 Länder, 26 davon unterstützen wir in Fällen von transfer pricing. Das zeigt, wie weit verbreitet das Problem ist – und zwar in allen Branchen: Bergbau, Telekom, Finanzdienstleistungen, um nur einige zu nennen. Nach Zahlen der UN-Handelsorganisation UNCTAD gehen den afrikanischen Staaten durch Buchungstricks wie transfer pricing jedes Jahr 88 Milliarden US-Dollar Einnahmen verloren. Das ist kein präzise ermittelter Wert, zeigt aber die Größenordnung an. Laut UNCTAD entfallen rund zwei Drittel aller illegitimen Finanzflüsse aus Afrika auf Geschäfte von Unternehmen. Deshalb beraten wir die Länder, wie sie ihre Gesetze verbessern und wie sie für sie vorteilhafte Verträge mit den Konzernen aushandeln können. Und wir zeigen ihnen, wie sie Kapitalabflüsse als Folge von Buchungstricks aufspüren können, um sich ihr Geld zurückzuholen.
Wie kompliziert ist es für Bürger und Unternehmen heute, in Afrika der Steuerpflicht nachzukommen?
Das schwankt von Staat zu Staat. In Ruanda muss sich niemand mehr in irgendeine Warteschlange stellen, um seine Steuern zu bezahlen. Ich gehe einfach auf die Webseite der Steuerbehörde und erledige das da, egal ob es sich um meine Kfz-Steuer oder um Steuern auf Mieteinnahmen handelt. Das geht auch von Südafrika aus, wo ich jetzt lebe. Früher war das anders: Als ich noch für die Steuerbehörde in Ruanda gearbeitet habe und die Abgabefrist etwa für die Einkommenssteuererklärung endete, musste man teilweise bis Mitternacht in der Schlange stehen. Je mehr solche Verfahren digitalisiert werden, desto besser. Südafrika ist da besonders weit: Da werden sehr viele Anfragen gar nicht mehr von Menschen, sondern von künstlicher Intelligenz beantwortet. Zudem sind Einkommenssteuererklärungen in Südafrika heute fast vollständig vorausgefüllt. Das heißt, ich als Steuerzahlerin muss nicht mehr umständlich Formulare ausfüllen und abschicken, sondern muss nur die vorausgefüllte Erklärung prüfen und bestätigen.
Was sind die häufigsten Fehler von Regierungen in Afrika, die ihre Steuereinnahmen erhöhen wollen?
Wir raten nur sehr selten dazu, einzelne Steuern zu erhöhen. Es geht immer darum, das Steuersystem effizienter zu machen – durch bessere Gesetze, Digitalisierung und durch Verfahren, Steuerhinterziehung zu reduzieren. Ein Beispiel aus Namibia: Dort haben wir die Steuerbehörde darin unterstützt, Unternehmen besser zu prüfen und ihre Steuerschulden zu ermitteln. Als die Unternehmen das realisiert haben, haben sie angefangen, freiwillig Steuererklärungen abzugeben. Davor gab es welche, die haben fünf Jahre in Folge nur Verluste deklariert – wie soll eine Firma so etwas überleben und weiterarbeiten können? Solche Fälle haben wir aufgedeckt, und sofort haben die Unternehmen korrekt ihre Profite und entsprechenden Steuerschulden gemeldet. Es geht nicht darum, Steuerzahler zu bestrafen und ständig ihre Zahlungspflicht durchzusetzen. Es geht darum, sie abzuschrecken, Steuern zu hinterziehen. Auf diese Weise kann man die Einnahmen erhöhen, ohne die Wirtschaft abzuwürgen.
Das heißt, es geht um Transparenz – auf Seiten sowohl der Steuerbehörden als auch der steuerpflichtigen Unternehmen und Bürger?
Richtig, und für solche Transparenz braucht man verlässliche Daten. So lässt sich ermitteln, wer wie viel Steuern zahlen muss. Wenn ein Unternehmen wenig transparent ist, muss es aufwendig geprüft werden. Dann dauert alles länger. In Afrika verbessert sich der Austausch von Steuerdaten, was Transparenz verstärkt. Wir werden einige Länder dabei unterstützen, den Datenaustausch zu automatisieren, so dass ein Land, das gerade einen multinationalen Konzern überprüft, ein anderes Land nach Daten und Informationen zu diesem Konzern fragen kann.
Sie beraten Regierungen. Arbeiten sie auch mit nichtstaatlichen Organisationen zusammen, die Steuerpolitik in Afrika kritisch unter die Lupe nehmen?
Ja, wenn es ihnen so wie ATAF darum geht, Steuerpolitik effizienter zu machen. Zum Beispiel sind wir mit dem Tax Justice Network Africa zusammen im sogenannten Inter-institutional Coordination Mechanism, zu dem außerdem die Afrikanische Union und die UN-Wirtschaftskommission für Afrika gehört. Da erörtern wir Fragen, die bei den Verhandlungen über die UN-Steuerkonvention auf der Tagesordnung stehen. Außerdem haben wir zusammen mit dem Tax Justice Network und der Afrikanischen Union den Illicit Financial Flows Tracker entwickelt, mit dessen Hilfe Länder genauer ermitteln können, wie viel Kapital aus ihnen über welche Kanäle abfließt. Zwölf Länder nutzen dieses Werkzeug derzeit.
Wie wichtig ist für Afrika die multilaterale Zusammenarbeit in Steuerfragen, etwa im Rahmen der UN-Steuerkonvention, über die gerade verhandelt wird?
Sehr wichtig. Bevor die Verhandlungen bei den Vereinten Nationen begannen, war internationale Steuerpolitik in der OECD geregelt. Da gab es die sogenannte Zwei-Säulen-Lösung: Säule 1 sollte sicherstellen, dass multinationale Konzerne dort Steuern zahlen, wo sie Gewinne erwirtschaften, also Buchungstricks wie transfer pricing unterbinden. Säule 2 soll sicherstellen, dass multinationale Konzerne mindestens 15 Prozent Steuern auf Gewinne zahlen, egal wo sie tätig sind. Säule 1 hat nie richtig funktioniert, während Säule 2 einiges in Gang gebracht hat, was durchaus afrikanischen Interessen dient. Die OECD hatte andere Länder, darunter welche aus Afrika, eingeladen, sich an den Beratungen zu beteiligen; 27 Staaten haben das angenommen. Das Problem war allerdings, dass die Verhandlungen sehr kompliziert waren und von der OECD trotzdem extrem beschleunigt wurden. Die meisten Delegationen aus Entwicklungsländern waren damit schlichtweg überfordert, und das ganze Verfahren war am Ende dann keineswegs so inklusiv, wie die OECD vorgegeben hatte. Deshalb hat Nigeria mit starker Unterstützung der anderen afrikanischen Staaten 2023 die Verhandlungen über eine Steuerkonvention im Rahmen der Vereinten Nationen initiiert. Wir hoffen, dass am Ende eine gerechtere, inklusive und einfacher umzusetzende internationale Steuerpolitik steht.
Das Gespräch führte Tillmann Elliesen.
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