Seit Jahresbeginn erhebt die Europäische Union eine Gebühr auf die Einfuhr von Rohstoffen, deren Lieferanten – anders als europäische Firmen – keinem CO2-Preis unterliegen und für die von ihnen verursachten Emissionen nichts bezahlen müssen. Derzeit gilt die Abgabe auf die Einfuhr von Eisen und Stahl, Zement, Düngemittel, Aluminium, Elektrizität und Wasserstoff. Ihre Höhe bemisst sich am Preis für CO2-Zertifikate im EU-Emissionshandel. Mit diesem CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) will Brüssel Wettbewerbsnachteile europäischer Unternehmen ausgleichen und verhindern, dass diese ihre Produktion und die dabei entstehenden Emissionen ins Ausland verlagern (carbon leakage).
Zugleich soll die Abgabe andere Länder ermutigen, mehr für den Klimaschutz zu tun – und das könnte nach einer neuen Studie des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) tatsächlich gelingen. Die Studie rechnet durch, wie sich der CBAM voraussichtlich auf andere Länder auswirkt und wie diese darauf vernünftigerweise reagieren werden – also ob sie die CBAM-Abgabe hinnehmen oder ob sie selbst CO2-Preise einführen und auf diese Weise ihr Engagement für den Klimaschutz verstärken.
Vom CBAM stark betroffene Länder wie Brasilien (Eisen und Stahl) und die Türkei (Eisen und Stahl sowie Zement) haben bereits CO2-Preise eingeführt, um der Abgabe bei Exporten in die EU zu entgehen. Hier wirkt der Mechanismus also schon und hat dazu beigetragen, dass die globalen Emissionen sinken. Laut der PIK-Studie bewirkt die EU-Klimapolitik (EU-Emissionshandel und CBAM) derzeit eine Reduzierung der globalen Emissionen um 399 Millionen Tonnen jährlich. Wenn andere Länder wie Südkorea, Japan, Taiwan und Kanada dem Beispiel Brasiliens und der Türkei folgen, könnte der Rückgang um 73 Prozent auf 691 Millionen Tonnen steigen.
Klimapolitisch stimmt die Richtung
Klimapolitisch scheint der CBAM also in die richtige Richtung zu zielen. Dennoch reißen die Klagen aus ärmeren Ländern und Regionen nicht ab. Länder wie Indien und Südafrika hatten von Beginn an starke Einwände gegen die Abgabe: Sie sei in Wahrheit nicht klimapolitisch motiviert, sondern eine verbrämte Handelsbarriere zum Schutz europäischer Industrien. Zudem benachteilige sie ärmere Länder, indem sie deren Hersteller genauso belaste wie die aus reicheren Ländern.
Die stellvertretende Leiterin der UN-Wirtschaftskommission für Afrika UNECA, Hanan Morsi, sagte Ende Mai am Rande der Jahrestagung der Afrikanischen Entwicklungsbank, Afrika sei weder an der Ausarbeitung noch an der Einführung von CBAM beteiligt gewesen. „Klimapolitik wandelt sich zunehmend in Handelspolitik, Industriepolitik und Wettbewerbspolitik, und das hat starke Folgen für Afrika“, sagte Morsi. Ihre Empfehlung geht dann freilich in dieselbe Richtung, die die EU erklärtermaßen im Sinn hat: Die afrikanischen Staaten sollten eigene CO2-Preise einführen, um die CBAM-Abgabe zu vermeiden.
Für die EU spielen Importe aus Afrika und daraus resultierende CBAM-Einnahmen nur eine sehr kleine Rolle. Für einzelne afrikanische Länder aber ist der europäische Markt sehr wichtig, vor allem für Produkte, die unter CBAM fallen. Ein Beispiel ist Aluminium aus Mosambik. Die riesige Aluminiumschmelze Mozal in der Nähe der Hauptstadt Maputo hat eine Kapazität von 580.000 Tonnen jährlich. Mehr als drei Viertel der Produktion wurde bisher in die EU exportiert; auf die Schmelze entfallen fast 30 Prozent der gesamten Exporteinnahmen des Landes.
CBAM zieht Kapital aus armen Ländern ab
Doch im Frühjahr hat Mozal bis auf Weiteres die Produktion eingestellt. Der Grund: Das Unternehmen bezieht seinen Strom vor allem vom südafrikanischen Energieversorger Eskom, der die Preise so stark erhöhen wollte, dass ein kostendeckender Betrieb nicht mehr möglich gewesen wäre. Allerdings haben laut der britischen Entwicklungspolitik-Denkfabrik ODI bei der Kalkulation von Mozal auch zu erwartende Einbußen beim Aluminiumexport als Folge von CBAM eine Rolle gespielt und die Aussichten zusätzlich verdüstert. Ohne CBAM, heißt es in einem ODI-Papier, „wären höhere Strompreise möglicherweise noch kommerziell tragbar gewesen, mit CBAM hingegen drohten sie nicht mehr machbar zu werden“.
Die ODI-Fachleute sehen ein großes Problem darin, dass über die CBAM-Abgabe Kapital aus armen Ländern, die kein CO2-Preissystem haben, abgezogen wird und nach Europa fließt. Das müsste unbedingt verhindert werden. Deshalb sollten im Rahmen von CBAM auch Investitionen berücksichtigt werden, die zu Emissionsgutschriften nach Artikel 6 des Pariser Klimaabkommens führen. Darunter fallen zum einen Emissionszertifikate, die international gehandelt werden, zum anderen aber auch sogenannte Mitigation Contribution Units. Das sind unter Artikel 6 ausgegebene Zertifikate, die nicht international gehandelt werden können, also im Land verbleiben, in dem sie erzeugt werden.
In Mosambik etwa könnte Mozal in eine klimafreundliche Stromversorgung investieren, um die Abhängigkeit vom südafrikanischen Kohlestrom zu reduzieren. Die Investitionen würden unter CBAM angerechnet, entsprechend würden sich die Abgaben auf Aluminiumexporte in die EU verringern. Auf diese Weise würde CBAM zu klimafreundlichen Investitionen auch in solchen Ländern wie Mosambik anregen, die keinen CO2-Preis einführen wollen oder können. Damit wäre der klimapolitischen Absicht der EU Genüge getan und zugleich der Verdacht entkräftet, bei CBAM handele es sich in Wahrheit um Protektionismus.
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