Wird es dieses Mal eine Frau, das erste Mal in der Geschichte der Vereinten Nationen? Ende September war noch offen, wer den Portugiesen António Guterres als UN-Generalsekretär beerbt, aber die Chancen standen nicht schlecht, dass es eine Sekretärin wird. Nach Probeabstimmungen im UN-Sicherheitsrat lagen von den insgesamt acht Kandidatinnen und Kandidaten die frühere Außenministerin von Guyana, Carolyn Rodrigues-Birkett, und die Generalsekretärin der UN-Handelskonferenz UNCTAD, Rebeca Grynspan aus Costa Rica, auf den ersten zwei Plätzen.
Wer auch immer am 1. Januar 2027 an der Spitze der Vereinten Nationen steht: Er oder sie übernimmt die Weltorganisation in einer ihrer schwersten Krisen seit ihrer Gründung vor 81 Jahren. Das zeigt sich vor allem daran, dass die UN in den großen Konflikten und Kriegen rund um den Globus derzeit nicht viel zu melden haben – und immerhin wurden sie 1945 gegründet, um „künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren“. Die Menschen in der Ukraine, im Nahen Osten, im Iran und im Sudan spüren davon derzeit nichts.
Auch bei der Bekämpfung von Armut, Hunger, Ungerechtigkeit und Umweltzerstörung, einem weiteren wichtigen Auftrag der Vereinten Nationen, hat die multilaterale Zusammenarbeit einen schweren Stand. Die reichen Länder haben ihre Mittel für Entwicklungszusammenarbeit im vergangenen Jahr um fast ein Viertel gekürzt, dieses Jahr werden sie weiter schrumpfen. Sichtbar wird das vor allem in der humanitären Hilfe: So musste etwa das UN-Welternährungsprogramm WFP im September seine Hilfe für Menschen im Westjordanland halbieren, weil ihm das Geld fehlt.
Wenig durchdachtes Sparprogramm als Schnellschuss?
Weniger sichtbar, aber nicht weniger dramatisch sind die Folgen für die längerfristige Entwicklungsarbeit der UN, also das Engagement unter anderem für Bildung, Gesundheitsversorgung, Landwirtschaft und wirtschaftlichen Fortschritt in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas. Um 27 Prozent haben die wichtigsten Geberländer ihre Beiträge zum Haushalt der UN und ihren Unterorganisationen im vergangenen Jahr reduziert. An der Spitze stehen hier die USA, früher der größte Beitragszahler, die der Weltorganisation regelrecht feindlich gegenüberstehen, seit Donald Trump im Weißen Haus sitzt. Aber auch Deutschland hat seine UN-Beiträge 2025 um gut 22 Prozent gekürzt.
Auf diese Finanzkrise hat Generalsekretär Guterres im vergangenen Jahr mit dem Reformprogramm UN80 reagiert. Es soll die Vereinten Nationen schlanker und effizienter machen, etwa indem Personal reduziert oder an preiswertere Standorte verlegt wird – so sollen 300 Mitarbeiter des UN-Entwicklungsprogramms UNDP vom Hauptquartier in New York an den UN-Standort im günstigeren Bonn umziehen. Manche Fachleute kritisieren UN80 als Schnellschuss, als wenig durchdachtes Sparprogramm, das vor allem dazu dienen solle, die US-Regierung zu besänftigen.
Doch das Reformprogramm legt den Finger durchaus in Wunden, die die Vereinten Nationen schon seit Jahrzehnten beschäftigen und die sie bereits mehrmals zu schließen versucht haben, allen voran die Zersplitterung der UN-Entwicklungsarbeit auf eine Vielzahl von Unterorganisationen und Spezialprogrammen mit Kürzeln wie UNDP, UNICEF, UNFPA, UNAIDS, UNOPS oder UNEP. Guterres schlägt vor, einige Organisationen zusammenzulegen, um dem Wildwuchs zu begegnen, etwa das Frauenprogramm UN Women mit dem Bevölkerungsfonds UNFPA und das Entwicklungsprogramm UNDP mit dem UN-Büro für Projektdienste UNOPS. Das stößt dort allerdings auf teils erbitterte Ablehnung, was das Problem verdeutlicht: Die Organisationen haben längst ein Eigenleben entwickelt und lassen sich nur noch schwer unter einen gemeinsamen UN-Hut zwingen.
Viele zweckgebundene Beiträge, wenig ungebundene Mittel
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Eine Zusammenlegung von Organisationen sowie andere in UN80 vorgesehene Sparmaßnahmen kratzen letztlich nur an den Symptomen der Misere. Um die Ursachen anzupacken, müssten sich die UN fragen, wofür ihr Entwicklungssystem wirklich gebraucht wird. Einige Fachleute geben darauf radikale Antworten, die die UN-Entwicklungsarbeit stark verändern würden, aber möglicherweise zur Folge hätten, dass sie mit deutlich weniger Geld auskommt.
So plädieren die Autoren eines Diskussionspapiers des entwicklungspolitischen Forschungsinstituts IDOS in Bonn dafür, Organisationen wie das UN-Entwicklungsprogramm UNDP sollten aus der Projektarbeit aussteigen. Seit vielen Jahren missbrauchen die reichen UN-Mitglieder das UNDP und andere UN-Organisationen für ihre eigenen Zwecke. Das drückt sich im starken Anstieg ihrer zweckgebundenen Beiträge für sie aus, in den „earmarked contributions“, wie es im Jargon heißt. Das Geld ist für bestimmte, von den Gebern ausgewählte Projekte und steht den Organisationen anders als ungebundene Beiträge („core contributions“) nicht zur freien Verfügung.
In den vergangenen fünfzehn Jahren ist der Anteil der „core contributions“ einschließlich der Pflichtbeiträge an den gesamten Beiträgen für die UN von 44 Prozent auf 28 Prozent gesunken. Entsprechend sind die zweckgebundenen Beiträge im Verhältnis zu den ungebundenen Mitteln deutlich gestiegen, was es den Organisationen erschwert, selbst definierten Aufgaben nachzugehen.
„Die Krise des UN-Entwicklungssystems besteht unter anderem darin, dass es fast nur noch kleinteilig Projekte der Geber durchführt und kaum noch relevant ist für die Entwicklungspfade der Länder“, sagt IDOS-Mitarbeiter Max-Otto Baumann, der an dem Diskussionspapier mitgeschrieben hat. Wie sich das in der Praxis äußert, erklärt Betty Wainaina, die das Multilateral Reform Program am Center for International Cooperation an der New York University leitet: „Weil die UN-Organisationen und die Länderteams abhängig von den zweckgebundenen Mitteln sind, funktionieren die entwicklungspolitischen UN-Rahmenprogramme für einzelne Länder nicht als Planungsinstrumente. Sie sind eher eine Zusammenstellung von Projekten – und den Organisationen hilft es beim Fundraising, wenn ihre Projekte da drinstehen.“ Dabei sollte es umgekehrt sein, sagt Wainaina: Die Rahmenprogramme sollten die Prioritäten eines Landes enthalten und darauf antworten, was die UN dazu beitragen könnten.
Länderkoordinatoren sollen koordinieren – ohne Werkzeuge
Die UN-Organisationen konkurrieren um die zweckgebundenen Projektgelder der Geber, jeder denkt nur noch ans eigene Fortkommen. Das erschwert, dass sie an einem Strang ziehen und jeder seinen Beitrag leistet zu einem stimmigen Plan, der die Interessen und Bedarfe der Entwicklungsländer spiegelt – und nicht die der Geber. Vor acht Jahren hat António Guterres schon einmal eine Reform angestoßen, die diesen Mangel lindern sollte. Damals wurden die Positionen der Länderteams und der sogenannten Länderkoordinatoren (Resident Coordinator) gestärkt. Letztere wurden direkt dem Generalsekretär unterstellt und sollten gewährleisten, dass die einzelnen UN-Unterorganisationen besser zusammenarbeiten.
Das ist weitgehend ausgeblieben. Für Betty Wainaina liegt der Grund darin, dass der Resident Coordinator zwar koordinieren soll, aber dafür keine Werkzeuge hat. „Die Organisationen, Fonds und Programme der UN sind nicht dazu verpflichtet, sich mit dem Resident Coordinator abzustimmen, vor allem, wenn sie zum Schluss kommen, dass das mehr Kosten verursacht, als Nutzen bringt.“ Wenn der Resident Coordinator wirklich eine überwachende Rolle bekommen solle, dann dürfe seine Kompetenz nicht nur darin bestehen, Meetings einzuberufen. Er müsse deutlich gestärkt werden und in die Lage versetzt werden, den einzelnen Organisationen Geld zuzuweisen. Wainaina nennt die humanitäre Hilfe als Beispiel: Hier gibt es mittlerweile einige mit Gebergeldern gespeiste Länderfonds, und der sogenannte Humanitäre Koordinator verteilt die Mittel an einzelne UN-Organisationen.
UN80 wird genauso wirkungslos wie frühere Reformansätze verpuffen, wenn das Problem der zweckgebundenen Finanzierung nicht angegangen wird und die Vereinten Nationen ihren entwicklungspolitischen Auftrag nicht neu definieren. „Die Art der Finanzierung bringt die UN zusammen oder treibt sie auseinander“, hat die IDOS-Forscherin Silke Weinlich schon vor vier Jahren in einem „welt-sichten“-Interview gesagt.
Das Problem ist: Von der zweckgebundenen Projektfinanzierung profitieren alle – die UN-Organisationen, die Geber, die über sie bevorzugte Projekte abwickeln können, und auch die Projektländer, die am Mittelzufluss interessiert sind. „Den UN-Diplomaten der Entwicklungsländergruppe G77 geht es seit Jahrzehnten vor allem auch darum, Entwicklungsgelder zu beanspruchen“, sagt Max-Otto Baumann. Das UNDP und andere UN-Organisationen vereinbaren auf Länderebene Projekte, und im UN-Hauptquartier in New York werde dann nur geschaut, ob das formal in Ordnung ist. „Niemand steuert das wirklich“, sagt Baumann. Es müsste in New York viel stärker geprüft werden, ob Projekte zur Arbeit der UN und zu den jeweiligen Länderprogrammen passen.
Deutschland hat vor allem bei den zweckgebundenen Mitteln gespart
Von den Gebern ist hier jedenfalls nicht viel Initiative zu erwarten. Zum Reformprogramm von Guterres von 2018 gehörte ein „Finanzierungspakt“ (Funding Compact), nach dem die UN-Mitglieder ihre ungebundenen Beiträge zum UN-Entwicklungssystem im Durchschnitt auf mindestens 30 Prozent ihrer gesamten freiwilligen Beiträge erhöhen. Geschehen ist das nicht, so dass der Anteil seit Jahren deutlich darunter liegt, 2024 bei nur knapp zwölf Prozent.
Sollten die Vereinten Nationen selbst zweckgebundene Beiträge ablehnen, um das Problem in den Griff zu kriegen? „Das geht nicht von heute auf morgen“, sagt Betty Wainaina. „Aber in einem Papier unseres Zentrums empfehlen wir der nächsten Generalsekretärin oder dem nächsten Generalsekretär, eine Strategie zum Ausstieg aus der zweckgebundenen Finanzierung auszuarbeiten.“ Ein erster Schritt könne sein, die hohen Transaktionskosten von kleinteiligen zweckgebundenen Beiträgen transparent zu machen und schrittweise durchzusetzen, dass nur noch mehrere Geber gleichzeitig in dieselben Vorhaben investieren.
In der Finanzkrise, ausgelöst durch die Mittelkürzungen, steckt insofern auch eine Chance. Deutschland etwa, das bisher als zuverlässiger UN-Zahler galt, hat seine Gesamtbeiträge im vergangenen Jahr zwar deutlich reduziert, dabei aber vor allem bei den zweckgebundenen Mitteln gespart. Die ungebundenen Beiträge wurden hingegen erhöht, so dass ihr Anteil an den gesamten freiwilligen Beiträgen von 14 Prozent auf knapp 27 Prozent deutlich gestiegen ist – und damit fast die Zielmarke des Funding Compact erreicht haben. Andere Geber sollten diesem Beispiel folgen: Wenn sie schon kürzen, dann möglichst nicht bei den ungebundenen Beiträgen, über die die UN-Organisationen frei verfügen können.
Kein technisches Problem, sondern ein politischer Prozess
Wenn die UN den Auftrag ihrer entwicklungspolitischen Arbeit neu definieren, dann könnten sie möglicherweise sogar mit weniger Geld mehr bewirken. „Der Maßstab sollte in Zukunft sein, wie die UN politisch wachsen können, nicht finanziell“, heißt es in dem IDOS-Diskussionspapier. Es sei falsch, Entwicklung als „technisches Problem“ zu sehen, das sich mit Projekten lösen lasse, statt als einen politischen Prozess. Fachleute wie Max-Otto Baumann und Betty Wainaina plädieren dafür, dass sich die UN stärker als Wissensquelle, Ratgeber und Koordinierer engagieren.
Wainaina sagt, in sehr armen Ländern und in Krisenregionen leiste das UN-Entwicklungssystem sehr gute und unverzichtbare Arbeit. In nicht mehr ganz so armen Ländern wie etwa Kenia oder Ghana hingegen sollten die UN in Bereichen wie Gesundheit oder Bildung keine Projekte mehr durchführen, sondern Beratung in wichtiger werdenden Fragen anbieten, etwa wie der Klimawandel in Entwicklungsplänen berücksichtigt werden sollte. „In allen Ländern dasselbe anzubieten, ist angesichts der Finanzlage der UN nicht mehr machbar. Und es bringt längerfristig auch den Ländern nichts, die ihre eigenen Kapazitäten stärken müssen“, sagt Wainaina.
Neben dem Klimawandel nennen die Autoren des IDOS-Papiers Migration, Handelsfragen, Besteuerung und Sicherheitspolitik als Beispiele für Themen, zu denen die UN Wissen, Beratung und Unterstützung anbieten sollten. Sie schlagen zudem vor, die UN könnten Entwicklungsländer im Umgang mit Gebern, Entwicklungsbanken sowie Unternehmen beraten, die bei ihnen investieren wollen. Gerade große Vorhaben im Rahmen globaler Initiativen wie Global Gateway der Europäischen Union oder Chinas Belt and Road Initiative enthielten häufig finanzielle und ökologische Risiken. „Die UN sollten als vertrauenswürdiger Freund zur Verfügung stehen, der hinter den Kulissen informell Rat anbietet“, heißt es in dem Papier. Auf globaler Ebene könnten die UN entwicklungspolitische Best-Practice-Beispiele sammeln und auswerten und die Ergebnisse zur Verfügung stellen.
Bewegung durch die Initiativkraft von Entwicklungsländern
Bodo Ellmers, Geschäftsführer des Global Policy Forum Europe in Köln, findet, dass in der Debatte über eine Reform der UN-Entwicklungsarbeit die Rolle der Weltorganisation als normsetzende Kraft stärker betont werden sollte. Als Beispiele nennt er die von der UN-Generalversammlung verabschiedeten Prinzipien zum Umgang mit Staatsverschuldung, die von der UN-Handelskonferenz UNCTAD ausgearbeiteten Prinzipien für verantwortliche Kreditvergabe und die UN-Konvention zur internationalen Zusammenarbeit in Steuerfragen, über die derzeit verhandelt wird.
Die Frage ist: Wer wird sich für einen entsprechenden Umstieg des UN-Entwicklungssystems von der Projektarbeit zu einer stärker beratenden, koordinierenden und normsetzenden Rolle starkmachen? Ellmers sieht Bewegung vor allem aufseiten der Entwicklungsländer. Die Afrikagruppe, die etwa die Verhandlungen über eine Steuerkonvention durchgesetzt hat, habe „enorme Initiativkraft entwickelt“. Gleiches gelte für die vom Klimawandel besonders gefährdeten kleinen Inselstaaten. So hat der Pazifikstaat Vanuatu einen Beschluss der UN-Generalversammlung initiiert, die Staaten sollten sich an ein Gutachten des Internationalen Gerichtshofs halten, das sie zu mehr Klimaschutz verpflichtet. Europa hingegen bringe „kaum neue Ideen“ ein, sagt Ellmers, und von den USA unter Trump sei ohnehin nichts zu erwarten.
Das gegebene Modell habe jedenfalls keine Zukunft, sagt Betty Wainaina. „Die UN können nicht überleben, wenn sie das Geld, das sie haben, nicht wirkungsvoller verwenden.“ Und im IDOS-Diskussionspapier heißt es: Wenn die Vereinten Nationen ihre Rolle weiter als Projektdurchführer sähen, die in „einer überholten Nord-Süd-Unterteilung“ und zweckgebundenen Geberbeiträgen wurzelt, dann riskieren sie, irrelevant zu werden – „gerade in dem Moment, in dem multilaterale Zusammenarbeit dringend gebraucht wird“.
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